Mittwoch, 16. Dezember 2015

Rote Karte – wie nationale Parlamente mehr Einfluss auf die EU erhalten können. Von Michael Wohlgemuth

In seinem Brief an Donald Tusk hat Premiermister Cameron die Stärkung der Rolle von nationalen Parlamenten im EU-Gesetzgebungsprozess als wesentliches Anliegen formuliert. Die Details seines Vorschlags sind noch nicht bekannt - werden aber vielleicht - wenn es die Zeit erlaubt - morgen auf dem EU-Gipfel zumindest andiskutiert. 

Was davon konkret zu halten ist, liegt an den Details, die von Number 10 bisher noch nicht öffentlich gemacht wurden. Die Idee einer „roten Karte“ wird freilich schon lange und nicht nur in UK diskutiert. Unsere Partnerorganisation Open Europe hat nun dargelegt, wie eine effektive Gesetzgebungsbremse gestaltet werden könnte – ohne dass hierzu bereits eine Änderung der EU-Verträge notwendig wäre. 

Dies sind die wichtigsten Argumente und Vorschläge.

Weshalb sollten nationale Parlamente mehr Kontrolle über EU-Gesetzgebung haben?

Nationale Parlamente sind näher am Bürger. Und mehr Bürger interessieren sich für die Arbeit ihrer Abgeordneten und Parteien auf nationaler Ebene. Die Wahlbeteiligung zum EU-Parlament hat letztes Jahr mit 42% ihr historisches Tief erreicht. Seit den ersten EU-Wahlen 1979 ist die Beteiligung bei jeder Wahl gesunken, obwohl die EU immer mehr Kompetenzen erhalten hat.



Hier ein EU-weiter Vergleich der Wahlbeteiligungen der jeweils letzten nationalen Wahlen und bei der Wahl zum EU-Parlament:



In der niedrigen Wahlbeteiligung sowie in der Wahl populistischer Anti-EU Parteien (mit etwa 30% der Sitze im EU-Parlament) drückt sich auch das gesunkene Vertrauen in die EU und ihre Institutionen aus. Das jüngste Eurobaromter etwa weist aus, dass nur 40% der EU-Bürger der EU vertrauen (46% haben kein Vertrauen).

Aber wir haben doch das Europäische Parlament?

Somit ist es viel zu kurz gedacht, die Vertrauens- und Legitimationsprobleme der EU durch „mehr Rechte“ für das EU-Parlament zu lösen zu wollen.

Dies zudem aus zwei weiteren Gründen: im EU-Parlament findet nur sehr eingeschränkt politischer Wettbewerb statt, der den Wählern echte politische Alternativen präsentierte. Auch in Brüssel „regiert“ eine „große Koalition“ der beiden Gruppen EVP (mitte-rechts) und S&D (mitte-links), die inzwischen fast bei 80% aller Beschlüsse gemeinsam stimmt.

Hinzu kommt, dass auch nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts („Lissabon-Urteil“ 2 BvE 2/08, Rn 280) das Europäische Parlament strukturelle Legitimationsdefizite aufweist (hierzu auch hier):

„Es fehlt … zudem an einem System der Herrschaftsorganisation, in dem ein europäischer Mehrheitswille die Regierungsbildung so trägt, dass er auf freie und gleiche Wahlentscheidungen zurückreicht und ein echter und für die Bürger transparenter Wettstreit zwischen Regierung und Opposition entstehen kann. Das Europäische Parlament ist … kein Repräsentationsorgan eines souveränen europäischen Volkes. Dies spiegelt sich darin, dass es als Vertretung der Völker in den jeweils zugewiesenen nationalen Kontingenten von Abgeordneten nicht als Vertretung der Unionsbürger als ununterschiedene Einheit nach dem Prinzip der Wahlgleichheit angelegt ist.“

Aber es gibt doch schon die „gelbe Karte“ und „orangene Karte“?

Stimmt. Deutsch heißt das „Subsidiaritätsrüge“, englisch „early warning system“. Protokolle bezogen auf Art. 12b EUV legen fest:

  • Gelbe Karte: wenn mindestens ein Drittel der nationalen Parlamente ein EU-Gesetzgebungsverfahren ablehnen, weil sie meinen, dass dies das Prinzip der Subsidiarität verletzt, muss die EU-Kommission ihre Initiative noch einmal überdenken.
  • Orangene Karte: wenn eine Mehrheit der EU-Parlamente ein Verfahren stoppen möchte, haben Rat und EU-Parlament das Recht, die Gesetzesinitiative auch gegen Willen der Kommission zu beenden.

Die „orangene Karte“ wurde noch nie gezogen; und die „gelbe Karte“ bisher auch erst zweimal: einmal wegen einer umstrittenen Regulierung des nationalen Streikrechts (die die Kommission dann auch zurückgezogen hat); einmal wegen der Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft (ein Projekt, das die Kommission nach wie vor verfolgt).

Woran liegt es, dass die „Subsidiaritätsrüge“ so selten genutzt wurde?

Gelegentlich kann man seitens der EU-Institutionen hören, die Abgeordneten in nationalen Parlamenten seien über EU-Gesetzgebungsinitiativen entweder zu wenig informiert oder daran nicht wirklich interessiert, oder schlicht inkompetent, oder vielleicht letztlich einfach zufrieden.

Am Argument, dass viele Abgeordnete vieler nationaler Parlamente über EU-Gesetzgebung schlecht informiert sind und sich lieber über das „Bürokratiemonster Brüssel“ echauffieren, nachdem Dinge beschlossen wurden, als sich einzumischen, solange die Dinge auf den Weg gebracht werden, ist etwas dran. Gleichzeitig gibt es jährlich um die  500 Stellungnahmen nationaler Parlamente, die bei der EU-Kommission eingehen (in Deutschland meist aus dem Bundesrat).

Der Grund, weshalb die gelbe Karte bisher so selten gezogen wurde, liegt wohl vor allem daran, dass sie nicht sticht. Denn:

  • Die Rüge ist nicht bindend. Die Kommission kann sich darüber hinwegsetzen und weiter machen wie gewollt.
  • Die Rüge muss sich auf das Prinzip der Subsidiarität beziehen. Das ist zwar hinreichend vage, wird aber in Brüssel eher so ausgelegt, dass wenn immer es Probleme auf nationalstaatlicher Ebene gibt, die EU besser geeignet ist, sie zu lösen. Subsidiarität hat auch den EuGH noch nie inspiriert, der EU-Gesetzgebung Grenzen zu setzen. Auf das ebenso relevante Rechtsstaatsprinzip der Verhältnismäßigkeit etwa kann sich die gelbe oder orangene Karte nicht berufen.
  • Die Rüge unterliegt arg knappen Fristen. Sie muss innert acht Wochen in Brüssel eingegangen sein. Sich in dieser kurzen Zeit zwischen den Fraktionen in den jeweiligen Parlamenten und dann auch zwischen einem Drittel oder einer Hälfte der Parlamente der Mitgliedstaaten eine einheitliche Meinung zu einem Kommissionsvorschlag bilden zu können, ist schier unmöglich.


Wie sähe eine effektive Subsidiaritätsrüge aus?
  • Wie der Name schon sagt, „rote Karte“ heißt: „Stopp“. Der Einwand muss für die EU-Ebene bindend sein.
  • Die Zeit, einen solchen Einwand vorzubringen, sollte auf 16 Wochen verdoppelt werden.
  • Gründe für Einwände sollten nicht auf Interpretationen von „Subsidiarität“ beschränkt sein.
  • Auch bereits bestehende EU Gesetze und Richtlinien sollten von nationalen Parlamenten kassiert werden können.


Wie halten wir es mit dem „acquis“ (Besitzstand)?

Ich bin hier ganz mit den Kollegen von Open Europe (London) einverstanden. Nur der letzte Punkt scheint mir heikel.

Sicher ist eines der Probleme der „Sperrklinkeneffekt“ der EU-Gesetzgebung: es kann recht leicht (und von nationalen Parlamenten und gar Regierungen unbemerkt) geschehen, dass die EU Gesetze und Regulierungen erlässt, die dann im Nachhinein als eigentlich unnötig oder gar schädlich erachtet werden.

Selbst der naivste EU-Anhänger wird nicht behaupten, dass die tausenden von Seiten „acquis communautaire“ (im offiziellen Juristen-Deutsch: der „Besitzstand der EU“) für die EU als Ganze immer und überall nur gut und richtig waren und bleiben.

Tatsächlich leidet die EU (wie viele nationale Regierungen auch) an einer Tyrannei des Status Quo oder einer „Unfähigkeit zur  Selbstkorrektur“, wie Graf Kielmansegg trefflich ausführt.

Hierfür seitens des EU-Parlaments Abhilfe zu erwarten, wäre wiederum ziemlich naiv. Nationale Parlamente haben weniger Eigeninteresse an Zentralisierung und Harmonisierung und sollten für Subsidiarität, auch ex-post, eine besondere Sensibilität haben – oder mithilfe der „roten Karte“: entwickeln.

Freilich würde ich für eine ex-post „rote Karte“ eine deutlich qualifizierte Mehrheit nationaler Parlamente verlangen. Ein großer Teil des „acquis“ (vor allem die vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes) ist in einem gesamt-europäischen Interesse, Bestandteil der Rechtsgemeinschaft der EU und Garant der Rechtssicherheit für EU-Bürger als Konsumenten, als Arbeitssuchende, als Unternehmer, als Investoren.

Womöglich ergäbe sich gerade jetzt unter rechts- und linkspopulistischen nationalen Parlamenten der EU eine relevante Minderheit oder sogar eine Mehrheit, die einem offenen Europa mit offenen Märkten die „rote Karte“ zeigen wollte.


Kurzum: ein Veto gegen laufende, noch nicht von nationalen Regierungen und Parlamenten (einschließlich des Europäischen) legitimierte EU-Gesetzgebungsvorhaben kann auch von einer starken Minderheit nationaler Parlamente gestoppt werden dürfen. Für bereits bestehende und einst legitimierte Teile des „aquis“ sollten sich nationale Parlamente und Regierungen auch interessieren – nur muss dann die „rote Karte ex-post“ an deutlich höhere Veto-Quoten gebunden sein.

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