Freitag, 4. September 2015

„Politische Union“: Konzepte, Visionen und Realitäten. Teil 1: Die Berichte der EU-Präsidenten Von Michael Wohlgemuth

Gemeinhin besteht zumindest in Berlin und Brüssel Einigkeit, die Europäische Union (EU) und vor allem die Währungsunion seien ein „politisches Projekt“, und das entscheidende Manko der Währungsunion sei die unvollendete „politische Union“. Unter Titeln wie „Fiskalunion“ oder „europäische Wirtschaftsregierung“ wird nicht wirklich klarer, was „politische Union“ wirklich meint.

Das vom Elitendiskurs in Berlin, Brüssel, und Paris souverän ausgeblendete Problem ist „nur“: für wirklich weitgehende und konkrete Schritte in dieser Richtung fehlen zunächst (verfassungs-)rechtliche und vor allem demokratische Grundlagen.

Ich stelle hier zunächst die beiden offiziellen Konzepte der EU-Institutionen vor, die als Blaupausen oder Fahrpläne der Vertiefung der EU gedacht waren bzw. sind.

Danach folgen aktuelle deutsche und französische Vorschläge für eine „Wirtschaftsregierung“ der Eurozone, die unterschiedlicher kaum sein könnten.

Im dritten Teil geht es um die enorm anspruchsvollen und bislang unerreichten Voraussetzungen einer politischen Union oder eines europäischen Bundesstaats.

Das alles ist nicht sonderlich neu. Der Philosoph Hermann Lübbe hat hierzu schon vor drei Jahren festgestellt (Vortrag bei der Hanns Martin Schleyer-Stiftung, hier):

„Ein Topos aus der Tradition alteuropäischer Moralistik ermuntert uns, Krisen als Chance zu begreifen. Wer in der Krise standhält und klug, das heißt in geeigneter Weise reagiert, wird gestärkt und mit einem Gewinn an Zukunftsfähigkeit aus der  Krise hervor gehen. Das gilt für Personen wie für Institutionen, und so begegnet uns der zitierte Topos auch heute in der andauernden Krise der europäischen Einheitswährung. Just die katastrophenträchtigen Schwierigkeiten, in die der europäische Währungsverbund geraten ist, erzwinge jetzt die Absicherung der Währungsunion durch eine effiziente Fiskalunion der Euro-Länder. Damit werde zugleich visionsgemäß ein vor der Krise noch für unerreichbar gehaltener Transfer zentraler Souveränitätsrechte von Mitgliedsländern der Union auf diese erzwungen.
Der Realismusgehalt dieser Hoffnung bleibe hier unerörtert. Stattdessen sei ein weiterer krisenbezogener Grundsatz alteuropäischer Moralistik zitiert, der uns vor einem Fehler aus Krisenbewältigungseifer warnt, der unsere Handlungskraft lähmen und so die Krise verschärfen könnte. Es handelt sich um den Fehler, just in der Krise, in die man selbstüberschätzungsabhängig geraten ist, die eigenen Zwecke und Ziele noch einmal weiter und höher zu stecken“

Gilt das auch für die offiziellen Konzepte aus Brüssel? Mal sehen: dabei spielt nun auch der Realismusgehalt eine Rolle; und die „Selbstüberschätzung“ nimmt auch unterschiedliche Grade an: von konkreten und sinnvollen Problemlösungen, die zum Teil inzwischen schon realisiert wurden bis hin zu abstrakten und äußerst voraussetzungsvollen „Visionen“, die man ernsthaft hinterfragen muss.



„vertieft und echt“: das Konzept der vier EU-Präsidenten



2012 waren es noch vier Präsidenten, die ein „Konzept für eine vertiefte, echte Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)“  vorgelegt haben. Auf 58 Seiten legten die damaligen Präsidenten des Europäischen Rates (Herman Van Rompuy), der Europäischen Kommission (José Manuel Barroso), der Euro-Gruppe (Jean-Claude Juncker) und der Europäischen Zentralbank (Mario Draghi )einen „Fahrplan“ vor, nach dem eine vertiefte und echte WWU in den folgenden fünf Jahren „vollendet“ werden sollte.

Einige Stationen sind inzwischen fahrplangemäß erreicht worden, vor allem die Bankenaufsicht und -abwicklung unter dem Dach der EZB. Andere wurden großräumig umfahren, vor allem verpflichtende Reformverträge aller Eurostaaten gegenüber der EU-Kommission und eine eigene „Fiskalkapazität“ als eine Art „Versicherung“ gegen länderspezifische Schocks oder auch als „Belohnung“ für nationale Reformen. Auch „Stabilitätsanleihen“ (Eurobonds) und ein Schuldentilgungsfonds (nach Vorbild des deutschen Sachverständigenrates) waren von den vier Präsidenten noch als ultimative Schritte der Vertiefung angedacht.

Eher am Rande wurde auch die Frage der demokratischen Legitimation gestellt: „Diese progressive weitere Integration des Euro-Währungsgebiets zu einer umfassenden Banken-, Fiskal- und Wirtschaftsunion wird parallele Schritte zu einer politischen Union mit verstärkter demokratischer Legitimation und Rechenschaftspflicht erfordern“ (COM(2012) 777, S. 15.).

„vertieft, echt und fair“: der Zehnjahresplan der fünf EU-Präsidenten



Diesen Sommer wurde dem Europäischen Rat nunmehr ein „fünf-Präsidenten-Bericht“ vorgelegt: „Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden“. Als fünfter Präsident ist nun auch Martin Schulz für das Europäische Parlament mit dabei. Der Bericht ist deutlich kürzer (26 Seiten, davon einige ganzseitige Fotos). Die WWU soll nun „vertieft, echt und fair“ werden. Wie zuvor geht es um die Vertiefung an vier Fronten: „Wirtschaftsunion“, „Finanzunion“, „Fiskalunion“, „Politische Union“ und dies in drei Stufen bis spätestens 2025.

„Wirtschaftsunion“: hier wird zurecht darauf verwiesen, dass der Kern der europäischen Integration – der Binnenmarkt – in zentralen Bereichen (Dienstleistungen, Energie-, Digital- und Kapitalmärkte) noch längst nicht „vollendet“ ist und dass gerade hier Wachstumspotenziale liegen, die zu erschließen die EU-Kommission einen primärrechtlichen Auftrag hat. Von Reformverträgen ist nicht mehr die Rede; stattdessen soll jeder Euro-Mitgliedstaat „eine nationale Stelle einrichten, die seine Leistungen und seine Strategien in Sachen Wettbewerbsfähigkeit beobachtet“. Diese Stellen sollen unabhängig sein, und „beurteilen, ob die Löhne sich entsprechend der Produktivität entwickeln“. Sie sollen auch bei den Europäischen Semestern eine Rolle spielen und damit bei der ebenfalls zu stärkenden Koordinierung der Wirtschaftspolitik. Genaueres legen die fünf Präsidenten nicht fest.

„Finanzunion“: Hier geht es zunächst um die Fortentwicklung der Bankenunion und zwar auch ausdrücklich um die noch fehlende „dritte Säule“, die gemeinsame Einlagensicherung, die vor allem von Deutscher Seite bisher abgelehnt wird (vgl. hierzu unsere Studie aus dem gleichen Jahr). Die fünf Präsidenten wollen hierbei zwar ausdrücklich „moralische Risiken“ (moral hazard) vermeiden; sie sagen aber nicht, wie. Zudem geht es um den „Startschuss für die Kapitalmarktunion“ mit dem Ziel, privates Risikokapital deutlich besser grenzüberschreitend in Investitionen und Unternehmensbeteiligungen zu lenken und letztlich eine einheitliche europäische Kapitalmarktaufsicht zu etablieren.

„Fiskalunion“: hier wird es ernst. Am „Ende des Prozesses“ soll „eine Funktion zur fiskalischen Stabilisierung für das gesamte Euro-Währungsgebiet geschaffen werden“ (S.16). Zunächst aber soll für „verantwortungsvolle Haushaltspolitik“ gesorgt werden. Hierfür soll u.a. auch ein beratender unabhängiger „Europäischer Fiskalausschuss“ eingerichtet werden, der die nationalen „Räte für Finanzpolitik“ koordiniert. Die einstige „Fiskalkapazität“ der vier Präsidenten heißt nun also „Funktion“; von Eurobonds oder Schuldentilgungsfonds ist nicht mehr die Rede, wohl aber vom einem „Pool von Finanzierungsquellen“ als „Option“. Die „Funktion“ soll auch „keine dauerhaften Transferleistungen zwischen Ländern oder in nur eine Richtung bewirken“, sondern nur „schwere makroökonomische Schocks abfedern“.

Politische Union“: darunter verstehen die fünf Präsidenten „verbesserte demokratische Rechenschaftspflicht, mehr Legitimität und eine Stärkung der Institutionen“ (S.19). Neues, Substantielles und Konkretes findet man hierzu freilich nicht. Das europäische Parlament soll stärker in das Europäische Semester eingebunden werden; nationale Parlamente sollten „in der Regel eng in die Annahme der nationalen Reform- und Stabilitätsprogramme eingebunden werden“. Sehr vage bleibt auch die Andeutung einer ganz neuen Europäischen Institution: ein „euroraumweites Schatzamt (Treasury)“; dies soll vielleicht einmal „bestimmte“ gemeinsame fiskalpolitische Entscheidungen treffen.

Vertragsänderung? Pandoras Büchse!

Das ist alles reichlich unbestimmt und insgesamt noch weniger konkret als der Bericht der vier Präsidenten vor drei Jahren. Die Frage, für welche der bereits erfolgten und der künftig geplanten Etappen des Fahrplans eigentlich eine Änderung des Primärrechts (der EU-Verträge) erwünscht oder notwendig ist, wird auch nicht definitiv beantwortet, sondern nur am Rande erwähnt. Diese Frage ist freilich entscheidend: Erst, wenn hierüber klare Aussagen gemacht werden, kann man auch erkennen, welche Schritte nun wirklich erheblich neue Kompetenzen der EU schaffen würden.

Freilich wundert es auch nicht, dass die vier oder fünf Präsidenten das Thema „Vertragsänderung“ nicht wirklich auf die europapolitische Agenda bringen wollen bzw. erst für die Zeit nach 2017 in Erwägung ziehen. Dies hat wohl zwei Gründe:

Zum einen ist es das erklärte Ziel von David Cameron, noch vor dem Referendum über den Verbleib Großbritanniens in der EU (bis spätestens 2017) tiefgreifende Reformen der EU auf den Weg zu bringen, möglichst auf dem Weg einer Vertragsänderung. Diesen „Gefallen“ wollen ihm viele „Vertiefer“ der EU wohl nicht tun.

Zudem wissen alle Beteiligten, dass Verhandlungen über eine neue „EU-Verfassung“ bedeutete, die Büchse der Pandora zu öffnen und endlosen Streit zu entfachen. Am Ende ist das Risiko sehr hoch, dass ein neuer Vertrag mit weiterer Abtretung von Souveränität an „Brüssel“ an vielen nationalen Parlamenten und bei so gut wie in jeder Volksabstimmung scheitern dürfte.

Jedenfalls gilt für den weiteren Weg hin zur „politischen Union“ (schon allein ein seltsamer Begriff: was soll die EU denn bisher substantiell anderes gewesen sein als „politisch“?) m.E. das, was wieder Hermann Lübbe dazu sagt:

„Der gute und zustimmungsfähige Sinn der europäischen Einigung erfüllt sich nicht in der Überwindung der nationalstaatlichen Traditionen europäischer Länder mit ihren völkerrechtlich sanktionierten nationalen Selbstbestimmungsrechten und Souveränitäten. Die Meinung, eben darum handele es sich im Prozess der europäischen Einigung, ist nahezu exklusiv deutsch. Sie ist potentiell selbstisolationsträchtig und motiviert dazu, einen Sonderweg einzuschlagen, den sonst niemand ginge – weder Polen noch Tschechien, nicht Estland oder Slowenien und Österreich erst recht nicht und Frankreich oder gar England ohnehin nicht“.

Hier hat der Philosoph zudem (und sonst nicht allzu oft) den „Mensch auf der Straße“ auf seiner Seite. Zwar ist dieser Mensch in Deutschland noch etwas EU-optimistischer als etwa in Großbritannien, wie unsere Umfrage 2013 ergab (wir werden am 13. Oktober 2015 zu ähnlichen Fragen in Berlin neue Zahlen präsentieren!).



Quelle: YouGov / Open Europe Berlin 3.9.2013

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