Freitag, 16. Mai 2014

Freiwilligkeit und Flexibilität: Ein Ausweg, nicht nur für die Währungsunion (Teil I). Von Nora Hesse

In etwa einer Woche wird das neue Europäische Parlament gewählt. Ich werde meine Stimme abgeben. Wen oder was werde ich wählen? 

In den letzten zwei Jahren wurde ich oft gefragt: „Welche EU wünschst Du Dir?“ – etwa bei meinem Vorstellungsgespräch bei Open Europe Berlin, bei zahlreichen persönlichen Gesprächen auf Veranstaltungen oder mit Freunden, oft auch bei alltäglichen Unterhaltungen (manchmal sogar echten Debatten) zu Hause. Ich habe mich mit dieser Frage also oft auseinandergesetzt und habe eine ziemlich genaue Vorstellung für meine EU der Zukunft. Und hier ist sie, meine Vision für eine bessere Europäische Union. 

(Dieser Beitrag erschien zuerst im Gedenkband „Grenzgänge zwischen Wirtschaftswissenschaft und Wirtschaftspolitik. Für Johann Eekhoff“ (Tholen Eekhoff/Stephan J. Roth (Hrsg.), 2014, Lucius & Lucius Verlag). Er wird mit der Einwilligung der Herausgeber und des Verlages auf diesem Blog veröffentlicht.)
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Warum ist der Binnenmarkt ein Erfolg – während es in der Währungsunion Probleme gibt?

Wir leben in einem wohlhabenden Land, treiben mit unseren Nachbarn regen Handel und leben mit ihnen seit fast 70 Jahren in Frieden. Diese Errungenschaften sind ganz wesentlich das Ergebnis des gemeinsamen europäischen Binnenmarktes mit seinen vier Grundfreiheiten. Hingegen wurde die gemeinsame europäische Währungsunion durch die Staatsschuldenkrise zuletzt schwer belastet. Das Wohlstandniveau in der Eurozone ist in den letzten Jahren gesunken, in den Krisenländern steigt die Arbeitslosigkeit, in den Rettungsländern die Haftungsrisiken. Noch schlimmer ist: Die Beziehungen innerhalb der Währungsunion sind zunehmend durch alte Ressentiments, neue Feindseligkeiten und verstärktes Misstrauen geprägt. Das Vertrauen der Bürger in Recht, Gesetz und verlässliche Politik hat zuletzt stark gelitten. Diese doch sehr unterschiedliche Bilanz zweier europäischer Institutionen hat einen wesentlichen Grund. 

Der europäische Freihandel erfordert von den beteiligten Ländern nicht, dass sie sich in wesentlichen wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Merkmalen, Denkweisen und Mentalitäten angleichen. Im Gegenteil: Gerade die Unterschiede etwa in der Arbeitsproduktivität oder in der Staatsquote machen den Freihandel für alle Beteiligten so attraktiv. Dank komparativer Vorteile profitieren alle Beteiligten vom Freihandel. Deshalb sind für alle Beteiligten auch die Anreize groß, sich an übergeordnete gemeinsame Regeln im Binnenmarkt zu halten und sich gleichzeitig im Inneren solche Regeln zu geben, die die Wettbewerbsfähigkeit des eigenen Landes auf diesem gemeinsamen Markt stärken. 

Jedes Land hat so ganz eigene Rezepte, wie es auf zentrale Zukunftsfragen reagiert. Den gemeinsamen Handel im Binnenmarkt behindert dies auf keine Weise. Welche Rezepte sich tatsächlich als erfolgsversprechend erweisen, ist zunächst ungewiss. Was diese Ungewissheit erfordert, ist ein offener Wettbewerb, bei dem Alternativen entstehen können. Ähnlich wie auf den Gütermärkten ist es auch auf dem Markt der politischen Lösungen gerade die Vielfalt (an Regelungen, an Bedingungen, an Institutionen), die den Wettbewerb um die besten Lösungen ermöglicht. 

Die europäische Währung ist hingegen in der jetzigen Konstellation darauf angewiesen, dass sich wirtschaftliche Unterschiede angleichen. Die Stabilitätskriterien sollten dies gewährleisten. Doch die Mitgliedsstaaten wichen dem Druck durch die Stabilitätskriterien von Beginn der Währungsunion an aus und trieben – unsanktioniert – etwa ihre Staatsverschuldung weit über vereinbarte Grenzen hinaus. Die durch unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklungen und fehlende Regeltreue hervorgerufenen Spannungen sind seit dem Beginn der Krise im Euroraum nicht mehr zu übersehen. Mit Transferzahlungen und Haftungsübernahmen soll Zeit gewonnen werden: Um immer neue Koordinierungsverfahren zu etablieren und um die Machtbefugnisse der EU-Kommission zu erweitern. Diese Entwicklung wird als „mehr Europa“ verkauft, bedeutet letztlich aber weniger Vielfalt, weniger Flexibilität, weniger Freiwilligkeit.

Druck aus dem Kessel Währungsunion lassen: Flexibilität und Freiwilligkeit

Dies ist der falsche Weg. Jede erfolgsversprechende Reform der Währungsunion hat die gewachsenen Institutionen, Kulturen und Mentalitäten in den jeweiligen Mitgliedsländern nicht nur als gegeben zu akzeptieren, sondern sollte sie als Chance begreifen. Kein noch so mächtiger Verwaltungsapparat kann binnen weniger Jahren ändern bzw. „harmonisieren“, was sich über Generationen hinweg in den verschiedenen Teilen unseres Kontinents entwickelte.

Und selbst wenn eine Angleichung von oben bzw. von Brüssel aus möglich wäre – erstrebenswert wäre sie nicht. Stattdessen muss der Druck, der sich dadurch innerhalb des Kessels Währungsunion aufgestaut hat, entweichen können. Gleichzeitig braucht es mehr Druck, nämlich auf die Mitgliedsländer der Währungsunion, sich an gemeinsam gestellte Regeln zu halten. Dieser Anreiz, das hat die Eurokrise deutlich gemacht, kann letztlich nur von den Finanzmärkten, nicht von der Politik ausgeübt werden. 

Zentral ist die Möglichkeit eines freiwilligen Austritts aus der Währungsunion. Diese Möglichkeit könnten dann sowohl Länder nutzen, die sich nicht an die gemeinsamen Regeln halten wollen, als auch Länder, die nicht bereit sind, für die Regelverstöße anderer Mitgliedsländer zu haften. Es geht um eine flexiblere Währungsunion mit offenen, aber kontrollierten Türen: Sowohl zum Eintritt als auch zum Austritt. Dem gemeinsamen Währungsraum kann jedes Land freiwillig beitreten, wenn es sich an die neu zu fassenden Regeln und Bedingungen halten kann und will. Sowohl innerhalb als auch außerhalb eines solchen Maastricht II-Regimes würden die Länder ihre fiskalische Selbstverantwortung zurückerlangen. Deutschland, insbesondere in Person der Bundeskanzlerin, wie auch die vermeintlichen Faulpelze in Griechenland und die Kontrolleure der Troika würden als Feinbilder wegfallen. Die Mitgliedsländer der EU müssten stattdessen selbst die Verantwortung für Fehlentwicklungen im eigenen Land übernehmen. Sie müssten ihren individuellen Weg finden, wie sie auf den Weltmärkten bestehen können – und würden damit die Währungsunion stabilisieren.

Eine flexible, dezentrale europäische Ordnung

Die Währungsunion ist nur ein besonders augenscheinliches Beispiel, bei dem die Probleme und Spannungen des one-size-fits-all Ansatzes deutlich werden. In vielen anderen Lebensbereichen neigt die EU zu einer überzogenen Zentralisierung und Normierung. Diese Entwicklung ist dem Einfluss der Bürgerinnen und Bürger weitgehend entzogen. Die öffentliche Meinung hat sich vor allem im letzten Jahr drastisch gegen die EU gewendet. Das zeigt eine breit angelegte Umfrage des Pew Research Center: Während 2012 die Mittelwerte der allgemeinen Zustimmung für das Europäische Projekt bei 60% lagen, waren diese im Mai 2013 bei lediglich 45%. Die Begeisterung für die EU ist vor allem in Frankreich, aber auch in Spanien und sogar in Deutschland gesunken. Fast zwei Drittel der Deutschen wünschen sich eine stärkere Rolle der nationalen Parlamente und gleichzeitig weniger EU-Kompetenzen in Politikbereichen wie der Polizei- und Strafjustiz, dem Datenschutz, dem Arbeitsrecht, bei Agrarsubventionen oder bei Subventionen für die regionale Entwicklung. Je konkreter einzelne Politikbereiche angesprochen werden, desto mehr differenzieren die Bürger. „Mehr Europa“ gilt dann nicht mehr als die einzige und beste Lösung.

Das zeigt: Die Mitgliedsstaaten der EU sollten Abschied von der Idee nehmen, automatisch „eine immer engere Union der Völker Europas“ („ever closer union“) anzustreben. Denn die Herausforderungen sind in jedem Politikfeld unterschiedlich: Eine Mitgliederzusammensetzung, die beim Binnenmarkt noch passt, ist für die Währungsunion, aber auch für eine gemeinsame Einwanderungs- oder Agrarpolitik ungeeignet. Während die Größe eines gemeinsamen Freihandelsmarktes fast keine Grenzen gesetzt sind (womit der EU-28 Binnenmarkt eigentlich zu klein ist), ist die Größe für andere Politikbereiche klar begrenzt

Die institutionellen Erfordernisse in verschiedenen Politikfeldern sind somit ähnlich unterschiedlich wie die Wirtschaftskulturen, Vorlieben und Mentalitäten in den Mitgliedsstaaten. Es wäre daher verkürzt, den Entscheidungsspielraum der Bürger und der Regierungen auf ein „für oder gegen Europa“ zu verengen. Und es ist ebenso verkürzt, die Zukunft der EU nur in den Vereinigten Staaten von Europa auf der einen Seite oder einer bloßen Freihandelszone auf der anderen Seite zu sehen [1]. Es gibt viele Zwischenstufen und die Möglichkeit, für unterschiedliche Bereiche unterschiedliche Lösungen zu finden. Wohlgemuth und Brandi (2006) unterscheiden zwischen sieben Stufen oder alternativen Modellen der europäischen Integration: Neben den Extremen einer vollständigen Integration und einer reinen Freihandelszone auf subnationaler Ebene ohne einen gemeinsamen Kern (FOCJ-Modell [2]) ist ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten, ein Kerneuropa, eine verstärkte Zusammenarbeit, eine Mischung aus einer Kern-EU und freiwilligen Clubs sowie ein reines Club-Modell denkbar. 

Viele dieser Modelle werden vereinzelt bereits genutzt – der Währungsunion und dem Vertrag von Schengen zum Beispiel gehören nur ein Teil der Mitgliedsstaaten an. In einigen weiteren Bereichen machen Mitgliedsländer von einer Opt-out Option Gebrauch, etwa im Bereich der Justiz und des Inneren (Großbritannien) oder in der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (Dänemark). Das Modell der verstärkten Zusammenarbeit wurde bzw. wird dreimal genutzt: Im europäischen Scheidungsrecht, beim europäischen Patent und aktuell zur Einführung der Finanztransaktionssteuer. 

Diese einzelnen Ausbrüche aus dem Korsett der immer engeren Union waren notwendig, um die EU weiterzuentwickeln. Doch an vielen Stellen und in vielen Ländern wird bereits die aktuelle bzw. eine weitergehende Form der Integration nicht mehr akzeptiert.

Daher ist ein konsistentes Modell sinnvoll, welches die Vorteile der einzelnen Modelle vereint: Eine Kern-EU mit freiwilligen, zusätzlichen Integrationsbereichen bzw. Clubs. Dieses Modell beinhaltet einen Kern an Kompetenzen, zu denen sich alle EU-Mitglieder bekennen, ergänzt durch offene und flexible Integrationsclubs in anderen Politikbereichen. Zu den Kern-EU-Kompetenzen müsste ganz wesentlich der EU-Binnenmarkt mit den vier Grundfreiheiten als Hauptbestandteil der EU gehören sowie die internationale Handelspolitik und die Wettbewerbspolitik als wesentliche Regelungsrahmen des Wirtschaftsgeschehens. Über diesen Kern hinaus bestimmen Regierungen und ihre Bürger selbst, in welchen Politikbereichen sie dauerhaft oder vorläufig Teil eines „lntegrations-Clubs" sein möchten. 

Das Konzept bietet folgende zentrale Vorteile: 
1.) Da die Mitgliedschaft in einem Integrationsbereich freiwillig ist, sinken die „Entscheidungsduldungskosten“. Dies sind Kosten, die in Bereichen entstehen, in denen ein Land lieber einen anderen, eigenen Weg gehen würde, aber aufgrund der derzeitigen starren Verfahren gezwungen ist, europaweite Entscheidungen zu dulden. 

2.) Die Mitgliedschaft wird nur unter der Bedingung gewährt, sich auch faktisch an die gemeinsamen Regeln zu halten. Damit steigen die Anreize zur Regeltreue. 

3.) Integrationsskeptische Länder innerhalb der EU können ihr eigenes Integrationstempo bestimmen, ohne weitergehende Integrationswünsche ihrer Nachbarländer verhindern zu können [3]. Und auch (bisherigen) Nicht-EU Ländern bietet das Modell zusätzliche Integrationsmöglichkeiten

4.) Aufgrund der Freiwilligkeit kann die Schuld für politische Maßnahmen nicht mehr bei anderen gesucht werden. Somit rücken die Vorteile einer europäischen Zusammenarbeit in den Vordergrund. Die Bürger entscheiden, wo sie eine Club-Mitgliedschaft befürworten und wo nicht. Das stärkt die demokratische Legitimation und das Vertrauen in die europäischen Institutionen. 

5.) Die Entscheidungsfindungskosten sinken, wenn alle Entscheidungen in wesentlich kleineren und homogeneren Integrationsbereichen (im Vergleich zu der EU als Ganze) getroffen werden müssen. Auf effiziente und dazu noch demokratisch legitimierte Weise erreichen diese Bereiche eine „optimale Größe": Indem nicht nur der ursprüngliche Beitritt freiwillig ist, sondern auch ein Austritt und ein Wiedereintritt möglich sind, kann sich die Mitgliederzahl wechselnden Erfordernissen sowie Erfahrungen anpassen. 

Die Existenz mancher Integrations-Clubs wird vielleicht mangels Nachfrage beendet. Andere Bereiche sind nur für wenige Länder interessant. In wieder anderen wollen sehr viele Länder Mitglied werden. Wenn die Mitgliederzahl das Optimum überschreitet, können zunächst die Länder wieder aus dem Integrations-Club austreten, die den geringsten Nutzen daraus ziehen. Im Ergebnis werden alle Länder in jenen Clubs Mitglied werden, in denen sie einen Mehrwert sehen. Wer bei der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik oder der Vollendung des Binnenmarkts vorangehen will, könnte dies tun, ohne auf alle anderen warten zu müssen.

Ob dieses Modell letztlich zu „mehr“ oder „weniger“ Europa führt, hängt von der Definition von „Europa“ ab. Wenn sich die Menge Europas an der Zahl der Mitgliedsländer in der Währungsunion oder an den Machtbefugnissen der EU-Kommission bemisst, kann durchaus weniger Europa das Ergebnis sein. Wenn Europa aber als Ort der gesellschaftlichen Vielfalt und der Freiheit verstanden wird, dann führen mehr Flexibilität und mehr Freiwilligkeit auch zu mehr und nicht zu weniger Europa.

[1] Geppert, Dominik (2013): Ein Europa, das es nicht gibt. Die fatale Sprengkraft des Euro, München: Europa Verlag, S. 174
[2] Vgl. hierzu Frey, Bruno S. und Reiner Eichenberger (1999): The New Democratic Federalism for Europe. Functional Overlapping and Competing Jurisdictions, Northhampton, MA: Edward Elgar
[3] Geppert (2013), S. 180

1 Kommentar:

  1. 1. The common market works because it is actually a functioning common market.
    It is however clearly losing speed. The relative advantage it gave before, gets rapidly smaller, because of developments in other parts of the world. FTAs for instance. The EU is simply too inflexible and slow in its decisionmaking process. This is turning into a negative for the common market which as such is a better wealth creating tool simply as it is larger in area than what is covered by an individual FTA and more standardised than a group of FTAs.
    It seems to be losing out on things like services and SME products. Lot of potential growth there but either decisionmaking takes ages or the focuss is mainly on big enterprises.

    2. The monetary union however is not a properly functioning/set up monetary union. It isnot, it never was and with all the changes proposed (which have a reasonable chance to get adopted at least) it will still not be.
    On top of that half the members are in deep trouble. On top of that again, new candidates are eagerly accepted that simply donot fit in well (creating a possible future problem). Plus getting out is not similar to not joining. In monetary unions A minusA doesnot equal 0.
    There will very likely be in the medium or even short term future problems therefor caused by the set up and/or mismanagement in some of the individual members that affects the others.

    3. The EU need simply faster decisionmaking (next to better btw). The logical changes you propose (possibility Euro exit) could easily take a decade as they require treaty change.

    4. Same with other rules. The EU has moved into daily life. If ideas change it should be able to adjust in time. Otherwise you get a nasty pollitical collision (like you would have now in case of say a Grexit).

    5. It is EU custom to wait till things really go wrong. Simply seems to me an awful choice on this issue which simply might affect the existence of the whole club.
    A country is not going to wait for a decade to get out of the Euro. Or a decade for new rules if at all possible to be able to close it borders if on national level it is determined to do so.
    You would simply run straight in existential problems for the EU as a whole.

    6. More in general. The closer you get to people's daily life the more careful you need to be. And the more able to adjust when ideas change or simply the EU legislation has important technical mistakes.
    Linking everything together as now simply looks like a recipe for disaster. With no real getting out rules.
    You probaly have to go for a new set up. A basis package for all and eg chapters one can sign up to (either in whole or in part) and possibly individually withdraw from.
    And it has to happen fast if the first big problems arive you probably will not have enough time to do the fix. Say a Grexit, could likely mean that others say the UK determine other fixes to allow this, which would mean it could easily take a decade or more to get the paperwork done. Simply totally unrealistic.
    An UK exit could lead to jeopardize not only the UK. Just by using the same calciulation but in the other direction every German would see his per capita GDP dropped with 500 to 700 Euro annually if the UK left and the Common market between the then 2 entities would no longer exist.

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