Mittwoch, 10. Juli 2013

Bankenregulierung und Moral Hazard. Von Johannes Fischer

Am 10. September 2008 geschah das bis dahin Undenkbare: Die US-amerikanische Regierung, die zuvor noch Bear Stearns, Freddie Mac und Fannie Mae gerettet hatte, entschied sich, die Investmentbank Lehman Brothers pleite gehen zu lassen. Die Sicherheiten, welche die mehr als 8000 Kunden bei der Bank hinterlegt hatten, wurden daraufhin eingefroren. Sicherheiten, wie etwa US-Staatsanleihen, sind besonders wichtig für Refinanzierungsgeschäfte. Zum Beispiel als Kreditsicherheiten oder im Rahmen von so genannten Repo-Geschäften. Lehmann Brothers war einer der größten Broker der Wall Street und zählte zum Beispiel den Staatsfond des Emirats Dubai und die Bank of America zu seinen Kunden. Als durch die Insolvenz der Investmentbank auch die Sicherheiten ihrer Kunden eingefroren wurden, erzeugte dies deshalb gewaltige Finanzierungsprobleme, die die globalen Finanzmärkte erschütterten.


Der Zusammenbruch der Lehmann Brothers zeigt, wie wichtig ein geordnetes Insolvenzverfahren für Banken ist. Im Rahmen eines geordneten Insolvenzverfahrens könnte die Liquidität einer Bank im Laufe eines Wochenendes wiederhergestellt werden, solange die Märkte geschlossen sind. Dabei würden nach einer festen Reihenfolge die Forderungen von Teilhabern und Gläubigern in Eigenkapital umgewandelt werden, bis dieses ausreicht, um die Verluste tragen zu können. Sollte dies nicht ausreichen, müssten in letzter Instanz Sparer oder Steuerzahler einspringen. So könnte das Chaos an den Märkten, wie es in den Tagen nach der Insolvenz der Lehmann Brothers herrschte, auf ein Minimum reduziert werden. Und zwar ohne die öffentliche Hand übermäßig zu belasten.

Seit dem Ausbruch der Finanzkrise mussten aber sechs (!) Jahre vergehen, bis ein geordnetes Insolvenzrecht für Banken auf europäischer Ebene geschaffen wurde. Aber es scheint sich um einen Phyrrus-Sieg für die Regulierer zu handeln. Das Risiko einer Insolvenz von der Größe der Deutschen Bank oder selbst der Landesbanken stellt immer noch ein ausreichendes Schreckensszenario dar, um die Politik zum Eingreifen zu bewegen. Wie Jürgen Trittin und Gerhard Schick vom Bündnis 90/Die Grünen außerdem richtig darstellen, wird das Bail-in fähige Kapital so stark reduziert, dass dies kaum größer ist als das eigentliche Eigenkapital. 

Am Ende haftet also immer noch der Steuerzahler. Das wissen auch die Finanzmärkte. Systemrelevante Banken erhalten systematisch bessere Kreditratings und können sich deswegen günstiger refinanzieren. Schätzungen über die Höhe der Subventionen durch die implizite Staatshaftung schwanken zwischen ein- bis dreistelligen Milliardenbeträgen jährlich. Durch die verschiedenen Bankenrettungen in den letzten drei Jahrzehnten hat sich im Finanzsystem ein gewaltiges Moral Hazard Problem herausgebildet (eine Kultur der Soft Budget Constraints). Um dieses zu zerbrechen, ließen die US-amerikanischen Regulierungsbehörden einst Lehman Brothers pleite gehen. Die Folgen waren katastrophal. 

Solange das Risiko einer Bankeninsolvenz aber nicht real ist, können die Staaten noch so viel regulieren - sie werden dem Moral Hazard nicht beikommen. Deswegen wird das Augenmerk hauptsächlich darauf gerichtet, das Scheitern von Banken zu verhindern, ihre Größe wird dagegen weiterhin kaum thematisiert. Der Versuch, dem Finanzsektor mit mehreren tausend Seiten starken Regulierungswerken beizukommen, gleicht aber vielmehr einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme für Rechtsanwälte, Steuerberater und Unternehmensberater. Der Finanzsektor wird so aber nicht stabilisiert. Stattdessen wird so die Anzahl der Schlupflöcher potenziert. Es wird außerdem dafür gesorgt, dass immer mehr Aktivitäten zu Schattenbanken ausgelagert werden, die (noch) kaum überwacht werden. Sobald der Staat auch hier regulierend eingreift, werden sich aber andere unregulierte Systeme herausbilden. Der Erfindungsreichtum des Menschen im Umgehen von Verboten ist unerschöpflich.

Eine Verlagerung der Kompetenzen auf die europäische Ebene wäre hier prinzipiell sinnvoll. Die europäische Ebene ist für die Bankenaufsicht geradezu prädestiniert, da es im Finanzsektor hohe grenzüberschreitende Externalitäten gibt, die nationalen Präferenzen (vermutlich bis auf die britischen) zur Bankenregulierung aber relativ homogen sind. Ein geordnetes Abwicklungsverfahren und eine effizientere Regulierung (wie etwa Admati/Hellwig vorschlagen), angesiedelt bei einer europäischen Aufsichtsbehörde, könnten viel zu einem stabileren Finanzsektor beitragen. Allerdings geben die bestehenden und geplanten Strukturen keinen Anlass zur Hoffnung, dass dadurch die Stabilität des Finanzsektors erhöht wird, wie Open Europe Berlin bereits im vergangenen Dezember feststellte. Nach dem Urteil des früheren Verfassungsrichters Udo di Fabio ist eine bei der EZB angesiedelte Bankenaufsicht zudem nicht mit geltendem europäischem Recht vereinbar.

Schlechte Strukturen von der nationalen Ebene auf die europäischen Ebene zu reproduzieren, ist keine Lösung des Problems. Stattdessen wird nur die Reichweite von Fehlern vergrößert. Vor diesem Hintergrund wäre vielleicht sogar die Aufrechterhaltung der nationalen Aufsichtssysteme mit verstärkter internationaler Kooperation vorzuziehen.

Johannes Fischer studiert Politik, Philosophie und Ökonomie an der Universität Witten-Herdecke und arbeitet als wissenschaftliche Hilfskraft bei Open Europe Berlin.

1 Kommentar:

  1. Stimmt: Der Zusammenhang mit der ungeordneten Insolvenz von Lehman ist entscheidend, weil man die Folgen nicht mehr vorhergesehen hat und deshalb wurde hier eine Haltung geändert. Wenn es also ein geeignetes Insolvenzrecht gibt, dann würden Banken wieder Pleite gehen können. Mir scheint aber auch , dass systemrelevante Banken erwünschte Voteile haben. Klumpenrisiken können überall entstehen - auch bei einer Menge von kleinen Banken. Spanien kommt beispielsweise zugute, dass es international tätige Großbanken hat und hier das Risiko gestreut ist. Außerdem entspricht die Stärke eines Bankensystems auch eine Stärke des Staates... Staatsanleiehn in gewissem Umfang ausgeben zu können. Dann die Schuld den Banken an fiskalischen Problemen zu geben ist falsch, wenn die Anleihen an Wert verlieren (wie ich in meinem hier vorangegangenen Artikel geschrieben hatte). Auch hat das nichts mit der Größe zutun. In der Asienkrise wurde am Ende auch nur durch eine kleine Bank ausgelöst. Vielleicht sollte man hierzu einmal recherchieren. Es ist also alles ein bisschen ambivalent. In den USA wurde dagegen eben viele kleine Banken (2000?) abgewickelt. Hier muß man also auch das Krisenmanagement USA/ Europa unterscheiden. Bei diesem Vergleich verliert jedoch Europa deutlich(wie ich gezeigt habe)!

    AntwortenLöschen