Dienstag, 26. März 2013

Was ist aus dem geordneten Insolvenzverfahren für Staaten geworden? Von Nora Hesse

Frühjahr 2010: Union und FDP fordern in einem gemeinsamen Forderungskatalog an die EU ein geordnetes Insolvenzverfahren für verschuldete Staaten. Wolfgang Schäuble macht angesichts der Milliardenhilfen für Griechenland klar: „Wir müssen uns überlegen, wie im Extremfall Mitgliedsländer in die geordnete Insolvenz gehen können, ohne dass die Euro-Zone insgesamt gefährdet ist.“ Die EU-Arbeitsgruppe zur Zukunft des Stabilitätspakts müsse eine Art Insolvenzverfahren für Staaten schaffen, so Schäuble.

Herbst 2011: Die Eurorettung läuft weiter auf Hochtouren. Der Euro-Rettungsfonds EFSF soll gehebelt werden, um seine Schlagkraft zu erhöhen. Im Euroraum wird mit Hochdruck am ESM gearbeitet. Die Zielrichtung ist klar: Um die Finanzmärkte zu beruhigen, soll mehr Geld für die Rettung von Krisenländern und Krisenbanken bereitgestellt werden. Im Gegenzug soll dafür das Regelwerk des Euros überarbeitet werden. Die Stabilitätskriterien sollen endlich mehr Biss bekommen. Die Geberländer wollen sich nicht länger erpressen lassen. Im Zentrum der Überlegungen steht weiterhin ein geordnetes Insolvenzverfahren für Staaten.

Es werden konkrete Überlegungen angestellt: Wirtschaftsminister Rösler gibt laut FAZ Eckpunkte für ein solches Verfahren an das Finanzministerium weiter. Beim Mitgliederentscheid der FDP ist der Antrag des Bundesvorstandes – der später den Entscheid gewinnen sollte – in diesem Punkt unmissverständlich:

„Hinter der Staatsschuldenkrise steht ein Versagen der bisherigen Regeln der Währungsunion. Es gab keinen wirksamen, unhintergehbaren Mechanismus, der die unverantwortliche Schuldenpolitik von Euro-Staaten verhindert. […] Die FDP will die Möglichkeit eines geordneten Insolvenzverfahrens für überschuldete Staaten in den Verträgen [zum ESM] verankern.“ 

Auch die Wissenschaft wird aktiv. In ihrem Jahresgutachten 2011/2012 stellten die „fünf Weisen“ des Sachverständigenrats (SVR) fest: „Während ein glaubhaftes Insolvenzregime für Staaten einen wichtigen Beitrag zur Marktdisziplin leisten kann, ist es nur schwer mit den neuen Aufsichtsregeln für Banken und Versicherungen zu vereinbaren, welche die ohnehin privilegierte Stellung von Staatsanleihen als absolut sichere Aktiva noch verstärken“ (s. Ziffer 213 hier). Auch im Jahresgutachten 2012/2013 macht der SVR erneut deutlich, dass ohne eine „Insolvenzordnung für Mitgliedstaaten“ das Gebäude aus ESM, EZB-Interventionen und Bankenunion unvollständig sei. Tatsächlich ist auch der umstrittene Vorschlag des SVR – ein Schuldentilgungspakt – schon immer an die Bedingung eines Staateninsolvenzrechts geknüpft. Der Pakt solle als „Brücke in eine langfristige Stabilitätsordnung dienen, in der ein effektives Staatsinsolvenzregime herrscht“ (s. Ziffer 2 hier).

Doch aus alledem wurde nichts. Die Ideen für ein geordnetes Insolvenzverfahren sind in den Schubladen verschwunden. In die ESM-Verträge haben sie es nicht geschafft. Und auch aus der öffentlichen Debatte sind die Ideen und Einsichten weitgehend verschwunden. 

Das ist fatal. Denn ohne Insolvenzverfahren für Staaten fehlt dem Euro der entscheidende Sanktionsmechanismus, um Druck auf Krisenstaaten ausüben zu können und eine dauerhafte Haftungsverlagerung auf die Sparer und Steuerzahler in den Geberländern zu beenden. Denn eine Geldpolitik à la Draghi – „wir geben Euch unbeschränkt viel Geld, auch wenn die Fiskalkonsolidierung nicht ganz klappt“ – setzt nicht die richtigen Anreize, Ausgaben zu kürzen und Schulden abzubauen. Im Gegenteil: Ein unbeschränkter Kauf von Staatsanleihen durch die EZB (bzw. Zahlungen aus der EFSF und/oder dem ESM) bietet Staaten starke Anreize zum Abwälzen der Verluste auf die Steuerzahler der Staaten, die eine Rekapitalisierung der EZB vorzunehmen haben bzw. die EFSF/den ESM finanzieren. Dadurch entsteht ein enormes moralisches Risiko (Moral Hazard) beim Verhalten von Banken und souveränen Schuldnern, wie Prof. Christian Kirchner betont. Ohne ein funktionsfähiges Insolvenzverfahren für Banken und für Staaten bleibt Moral Hazard im System erhalten – d.h. eigene Anstrengungen, den Schadensfall zu vermeiden, bleiben aus oder werden verringert. (Einen konkreten Lösungsvorschlag finden Sie hier).

Ein glaubhaftes Insolvenzverfahren – als letzter Schritt – könnte präventiv wirken, indem es dem Prinzip der Haftung wieder Geltung verschafft. Zumindest in der mittleren und längeren Frist könnte so das fehlende Vertrauen in den Euro wieder aufgebaut werden. Es würde die Voraussetzungen schaffen, die Gläubiger eines Staates an der Lösung des Überschuldungsproblems finanziell zu beteiligen und dafür sorgen, dass die Anpassungslasten nicht nur von Steuerzahlern (anderer Länder) getragen werden. Eine Insolvenzordnung für Staaten würde die Marktanreize für größere Haushaltsdisziplin stärken.

Was wäre die Alternative? Die Fehlkonstruktion Euro wird weiter verfestigt; viele Länder behalten eine Währung, die ihrer Wettbewerbsfähigkeit nicht entspricht. Eine große Chance würde vertan, den Euro auf feste Füße zu stellen – vielleicht auch die entscheidende. Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie warnt

„Der ständige Krisenmechanismus [ESM] ohne Insolvenzregelung würde zu einem fortwährenden Kreditmechanismus degenerieren […]. Das dürfte schließlich dazu führen, dass eine zunehmende Anzahl von Mitgliedstaaten sich für die Aufstockung des Krisenmechanismus und für die Einführung weiterer Transfermechanismen aussprechen wird.“ 

Ohne klare Regeln für eine Insolvenz von Banken und Staaten sind noch zahlungsfähige Staaten durch Banken und andere Staaten stets erpressbar. Und so baut man Brücken – die nur in die Haftungs- und Transfergemeinschaft führen.

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