Mittwoch, 21. Oktober 2015

Der Weg zur europäischen Einlagensicherung. Von Fabian Kurz

Die Bankenunion ist Europas Antwort auf die ökonomischen und finanziellen Krisen der vergangenen Jahre. Die europäische Kommission präsentierte im Jahr 2012 „A Roadmap towards a Banking Union“ (hierzu auch Open Europe Berlin 2012). Nach Vorstellung der Kommission soll die zukünftige Bankenunion aus drei Komponenten bestehen: Einer einheitlichen europäischen Bankenaufsicht, einem gemeinsamen Abwicklungsmechanismus und einer europäischen Einlagensicherung. Teilweise wurde dieser Plan bereits umgesetzt. Beispielsweise ist die Bankenaufsicht der größten Banken Europas unter dem Dach der Europäischen Zentralbank eingerichtet worden. Mit der Autorisierung des europäischen Rettungsfonds „ESM“ Banken direkt zu rekapitalisieren, ist ein erster, wenn auch bedenklicher Schritt für eine gemeinsame Bankenabwicklung getan worden. Für die vollständige Umsetzung des Plans fehlt daher nur noch eine gemeinsame Einlagensicherung.

Was bringt eine Einlagensicherung?

Einlagensicherungen sollen sogenannte „Bankruns“ verhindern. Wenn bei Kunden sich der Verdacht erhärtet, dass ihre Bank in Schwierigkeiten geraten könnte, z.B. ihre Einlagen auszuzahlen, ist es aus individueller Sicht rational, möglichst schnell zu reagieren und so viel Geld wie möglich abzuheben. Es gilt: Wer zuerst abhebt, bekommt das Geld. Die Letzten haben dabei das Nachsehen. Daher kann schon ein Gerücht über mögliche Zahlungsschwierigkeiten eine solvente Bank in ernsthafte Schwierigkeiten bringen. Ist dagegen eine Bank  Mitglied einer Einlagensicherung, müssen Kunden nicht fürchten als letzte in der Schlange zu stehen. Dadurch ist es nicht mehr nötig sich möglichst schnell seine Einlagen auszahlen zu lassen. Ein „Bankrun“ muss von einer „Bankpanic“ unterschieden werden. Bei Letzterer richtet sich das Misstrauen nicht nur gegen eine Bank, sondern gegen viele Institute. In diesem Fall ist eine Einlagensicherung wirkungslos. Wenn mehrere Banken in Zahlungsschwierigkeiten geraten, wissen die Kunden, dass nicht alle Einleger entschädigt werden können. Die Einlagensicherung ist daher nicht geeignet systematische Krisen zu verhindern.



Ein europäisches Erfolgsmodell: der Einlagensicherungsfonds der Deutschen Banken

Im Folgenden möchte ich auf die Konsequenzen einer gemeinsamen europäischen Einlagensicherung eingehen. Für diesen Zweck ist es sehr hilfreich sich die Entwicklung der deutschen Einlagensicherung etwas näher anzuschauen. Diese galt unter vielen Gesichtspunkten international als Erfolgsmodell.

Die Diversität der deutschen Bankenlandschaft, mit ihren öffentlich rechtlichen Instituten, Kreditgenossenschaften und privaten Banken, spiegelte sich historisch auch in der Ausgestaltung der Einlagensicherung wieder. Während die beiden ersten eine Strategie der Institutssicherung verfolgen, in dem die Einlagen durch die gegenseitige Rettung des gesamten Instituts garantiert werden, haben sich die privaten Banken für eine direkte Sicherung der Bankeinlagen durch einen Fonds entschieden. Historisch entwickelten sich also verschiedene Lösungen um das Vertrauen der Kunden in die Sicherheit ihrer Einlagen zu stärken.

Eigentlich ist diese Diskussion keine Neue. Bereits 1896 wurde im Reichstag über eine bessere Absicherung von Bankguthaben diskutiert. Nach der großen Depression gründeten die Kreditgenossenschaften im Jahr 1937 den ersten Sicherungsfonds. Bereits 1908 diskutierten die Kreditgenossenschaften über die Einrichtung eines entsprechenden Fonds. Der erste Weltkrieg, die anschließende Hyperinflation und die Weltwirtschaftskrise verhinderten jedoch die Einführung. Der erste Einlagensicherungsfonds der privaten Banken wurde 1966 gegründet. Dieser sogenannte Feuerwehrfonds sollte zunächst Einlagen bis zu 10.000 DM schützen. Drei Jahre später wurde die Summe auf 20.000 DM erhöht. Mit Hilfe dieser Einführung wollten die privaten Banken den Wettbewerbsnachteil gegenüber den öffentlichen Instituten wettmachen, welche durch ihre öffentlichen Eigentümer einen komparativen Vorteil besaßen.

Im Zuge der größten Pleite eines deutschen Kreditinstituts seit dem zweiten Weltkrieg, der Insolvenz der Kölner Herstatt Bank im Jahr 1974, wurden nicht zuletzt um einer politischen Lösung zuvorzukommen die privaten Banken wieder aktiv. Der Feuerwehrfonds wurde durch den Einlagensicherungsfonds der Deutschen Banken abgelöst. Er wird vom Bundesverband deutscher Banken verwaltet und ist daher vollkommen privat organisiert und finanziert. Er besteht bis heute neben der staatlichen Einlagensicherung. Der Fonds sichert bis zu 30% des haftenden Eigenkapitals. Diese Regelung führt zu einer fast unlimitierten Absicherung der Bankguthaben und bietet damit in relativen sowie absoluten Größen den höchsten Schutz weltweit. Der Fonds und die Entschädigungen der Kunden unterstehen keiner staatlichen Aufsicht. Der Fonds ist völlig flexibel in der Art und Weise wie er eine strauchelnde Bank unterstützt.

Moral Hazard und Co.: Marktversagen?

Interbankenkredite werden nicht durch den Fonds abgesichert. Dies trägt dazu bei, dass die beteiligen Banken ein eigenes Interesse daran haben sich gegenseitig zu überwachen. Außerdem sind die Einlagen von Bankmitarbeitern nicht abgesichert, ein weiterer Mechanismus um einen möglichen „Moral Hazard“ zu verringern. Als „Moral Hazard“ wird ein Phänomen bezeichnet, bei welchem ein Akteur einen Informationsvorsprung gegenüber einem Vertragspartner zu seinem eigenen Vorteil nutzt. Beispielsweise könnten Banken, welche Mitglied in einem Einlagensicherungssystem sind, riskantere Anlagestrategien nutzen, da sie im Falle eines Misserfolgs versichert sind. Der Einlagensicherungsfonds der privaten Banken nutzt einen Mechanismus um dieses Verhalten zu vermindern: Die Mitglieder der Einlagensicherung müssen einen risikoabhängigen jährlichen Beitrag leisten. Dieser kann bis zu 250% über dem Standardbeitrag liegen. Bei anhaltender zu hoher Risikoeinschätzung dürfen Banken aus dem Fonds ausgeschlossen werden.

Durch die relativ starke Konzentration der deutschen Bankenlandschaft und der starken Position des Bankenverbands kann eine „Adverse Selektion“ verhindert werden. „Adverse Selektion“ ist ein Phänomen, bei dem Versicherungsnehmer mit hohen Risiken eine Versicherung wählen und Versicherungsnehmer mit geringen Risiken die Versicherung meiden, da sie durch die vielen schlechten Versicherungsnehmer teuer wird. Am Ende des Prozesses bricht der gesamte Versicherungsmarkt zusammen. Ein Staatseingriff kann in diesen Fällen gerechtfertigt werden. Das mildeste Mittel wäre eine Versicherungspflicht um „Adverse Selektion“ zu verhindern.

Zwischen 1976 und 1994 kam es in Deutschland zu 26 Pleiten von Banken. In 19 Fällen verloren keine Einleger auch nur eine Mark, da die betroffene Bank Mitglied in einem Sicherungsfonds war.

Zwischenfazit: „Moral Hazard“ und „Adverse Selektion“ werden eigenständig verringert bzw. verhindert. Der Schutz der Einlagen ist zu jeder Zeit gewährleistet worden, und das Schutzniveau konnte als das höchste der Welt angesehen werden. Von einem Marktversagen kann also keine Rede seien.

Der fatale Eingriff in den Systemwettbewerb

Die Diskussion über die Sicherheit der Bankeinlagen kehrte im Jahr 1994 mit der Richtlinie 94/19/EG zurück. Die Europäisch Union standardisierte die Regelungen europaweit. In Deutschland wurde daraufhin eine staatliche Einlagensicherung eingerichtet, die ähnlich konstruiert wurde wie die private. Hauptunterschied: Der Fonds ist staatlich und vom Bundesfinanzministerium verwaltet, dieses legt risikoabhängige Beiträge fest. Obwohl man sich sichtlich bemühte die Vorteile des privaten Systems in das neue staatliche System zu übernehmen, konnte es nicht ganz gelingen. Ein wesentlicher Vorzug, die gegenseitige Kontrolle (Monitoring) entfiel. An deren Stelle traten Beamte des Finanzministeriums. Sicherlich sind dies hervorragende Fachkräfte, sie unterscheiden sich dennoch von ihren Kollegen im Bankenverband bezüglich der gegebenen Anreize.

Die private Einlagensicherung existiert noch bis heute und sichert Beträge über der Sicherung des staatlichen Systems hinausgehend ab. Im Jahr 2010, unter dem Eindruck der Verwerfungen auf den internationalen Finanzmärkten, wurde die Einlagensicherung der staatlichen Einlagensicherung auf 100.000 Euro pro Bürger angehoben. Diese Anhebung könnte zu einer Reduzierung der Vorsicht seitens der Einleger geführt haben und damit den Wettbewerb der Banken, ihren Kunden eine sicherer Einlage zu bieten, gemindert haben.

Fünf Präsidenten und eine Einlagensicherung

Im Jahr 2014 startete mit der Richtlinie 2014/49/EU die nächste Harmonisierungsrunde. Europaweit wurden die Mindestanforderung an die Einlagensicherungssysteme erhöht. Institute, die Teil eines institutssichernden Systems sind, sind weiterhin von der staatlichen Einlagensicherung ausgenommen. Der Entwurf der Richtlinie beinhaltete fast über das gesamte Gesetzgebungsverfahren, dass die nationalen Sicherungssysteme sich gegenseitig Kredit gewähren müssen. Faktisch hätte dies eine nahezu unbegrenzte gemeinsame Haftung aller Bankkunden für die Bankeinlagen in ganz Europa bedeutet. Nicht zuletzt wurde dieser Passus auf Druck der deutschen Bankenwirtschaft wieder gestrichen.

Dennoch lässt Brüssel bei diesem Thema nicht locker, im Bericht der fünf Präsidenten heißt es:

„Als Nächstes schlagen wir vor, ein Europäisches Einlagensicherungssystem einzuführen – neben der Bankenaufsicht und -abwicklung die dritte Säule einer echten Bankenunion. Während das aktuelle System der nationalen Einlagensicherung anfällig gegenüber starken lokalen Schocks ist, (insbesondere wenn die Lage des Staates und des nationalen Bankensektors als fragil wahrgenommen wird) würde eine gemeinsame Einlagensicherung die Widerstandsfähigkeit gegenüber künftigen Krisen erhöhen.“

Welche Konsequenzen hätte eine gemeinsame Einlagensicherung? Es bestünde europaweit ein geringerer Anreiz für Banken sich gegenseitig zu kontrollieren, da im Zweifelsfall sie alle aus dem selben Topf gerettet würden. Ebenso würden Bankkunden weniger Druck auf die Institute ausüben eine solidere Geschäftspolitik zu verfolgen, da die Sicherheit ihrer Einlagen bei jedem Institut gleichermaßen gewährleistet wäre. Außerdem würde ein Wettbewerb der Sicherungssysteme verhindert werden. 

In Deutschland führte dieser Wettbewerb zu drei verschiedenen Arten von Systemen: Der staatlichen Eigentümerhaftung, dem Einlagensicherungsfonds der privaten Banken sowie den vielen regionalen Fonds der Kreditgenossenschaften. Dieser Wettbewerb führt erstens zu weniger Klumpenrisiken und zweitens ermöglicht es aus den Fehlern Anderer zu lernen. Kunden haben bei verschiedenen Systemen die Möglichkeit sichere Systeme mit einer geringeren Risikoprämie zu belohnen und schlechtere Systeme so zu Verbesserungen zu zwingen. Auch das vorgebrachte Argument, dass eine gemeinsame Einlagensicherung die Widerstandsfähigkeit in zukünftigen Krisen erhöhen würde, kann bezweifelt werden. Eine gemeinsame Sicherung würde einen weiteren Übertragungskanal von Unsicherheit und Krisen darstellen.

Mehr Wettbewerb!

Die jetzige und auch die geplante europäische Einlagensicherung sind ausdrücklich nicht auf systematische Krisen ausgelegt, sondern soll Kunden im Fall einer Insolvenz eines einzelnen Instituts vor Verlusten schützen. Warum ein Instrument, welches einzelne Institute schützt, eine adäquate Antwort auf eine systematische Krise sein soll, bleibt weiter fraglich. Insgesamt hat sich die Qualität der Einlagensicherung, entgegen aller politischen Beteuerungen, verschlechtert und würde sich mit einer europäischen Einlagensicherung weiter verschlechtern. Das deutsche Beispiel zeigt, wie eine erfolgreiche Einlagensicherung erreicht werden kann: Durch mehr Wettbewerb.

Wenn nicht anders gekenzeichnet, wurden Daten entnommen aus: Christorph Kaserer (2000), Der Fall der Herstatt-Bank 25 Jahre danach. Überlegungen zur Rationalität regulierungspolitischer Reaktionen unter besonderer Berücksichtigung der Einlagensicherung, in Vierteljahrschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, 87. Bd.



Fabian Kurz studierte von 2011 bis 2014 Volkswirtschaftslehre an der Universität Mannheim und studiert nun im Master Economics an der Universität Leipzig. Er ist Stipendiat der Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit und koordiniert den stipendiatischen Arbeitskreis Wirtschaft und Soziales.

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