Samstag, 12. September 2015

Die Eurozone und der Rest – wie kann das Verhältnis von "ins" und "outs" besser geregelt werden? Von Michael Wohlgemuth

Weshalb ist das Thema relevant / brisant?

Weil davon die Integrität des EU-Binnenmarktes und der Verbleib Großbritanniens in der EU abhängen könnte!

Hintergrund:

Die im Vertrag von Lissabon (Art. 16, Abs. 4 EUV) festgelegten Abstimmungsregeln im EU-Ministerrat dürften am 1. April 2017 in Kraft treten. Danach braucht es für qualifizierte Mehrheitsentscheidungen, etwa im Bereich der Regulierung des Binnenmarktes, die Zustimmung von mindestens 55% der Mitgliedstaaten (derzeit 15 der 28), die mindestens 65% der Bevölkerung repräsentieren. Die 19 Mitglieder des Euroraums hätten damit stets eine Mehrheit, mit der sie die neun Nicht-Euro Mitglieder der EU überstimmen könnten.



Unter den Nicht-EU-Ländern fürchtet insbesondere Großbritannien (aber nicht nur, s. hier oder hier), in eine „immer engere Union“ hineingezogen zu werden, die Euro-Mitglieder für den Erhalt der Eurozone als notwendig erachten, die für Briten, Schweden und andere aber zu viel an Souveränitäts- und Demokratieverlust bedeutete. Beim anstehenden Referendum über den Verbleib in der EU ist die Frage der „safeguards“, der Absicherung von Rechten der Nicht-Eurostaaten gegenüber Entscheidungen der Euro-Mitglieder eine entscheidende.

Ist es wahrscheinlich, dass Euro-Staaten dem Rest der EU ihren Willen aufzwingen?

Ja, es gibt hierfür auch schon einen aktuellen Präzedenzfall. Im Dezember 2010 und erneut im März 2011 stellte der Europäische Rat (der Staats- und Regierungschefs der EU) fest, dass mit der Einrichtung des ESM (der „Rettungsschirm“ der Eurozone) der alte Fonds EFSM (für den alle 28 EU-Mitglieder haften) ersetzt und nicht mehr benötigt sei. Als es in diesem Sommer darum ging, in größter Eile für Griechenland eine Brückenfinanzierung bis zur Aushandlung eines dritten Rettungspakets bereitzustellen, galt dieses Versprechen gegenüber den Nicht-Eurostaaten nicht mehr. Man reaktivierte lieber den alten EFSM als innerhalb der Eurostaaten für die umstrittene Finanzierung zu sorgen.

Ein weiterer Versuch, Nicht-Eurostaaten gravierende Nachteile aufzuerlegen, ging von der EZB aus. In Frankfurt versuchte man zu verlangen,  dass Clearinghäuser zur Abwicklung von Wertpapieren in Euro-Währung auch im Euroraum ansässig sein müssen; das hätte vor allem die Finanzmetropole London getroffen. Am Ende gab der Europäische Gerichtshof der Klage der britischen Regierung recht.

Wie sich in Zukunft eine „vertiefte, echte, faire“ Wirtschafts- und Währungsunion der Euro-„ins“ auf die „outs“ auswirkt, ist noch gar nicht absehbar.  Egal, ob mehr in Richtung französischer „Wirtschaftsregierung“ oder deutscher „Wirtschaftsverfassung“ – es dürfte zu weiterer Übertragung fiskal- und wirtschaftspolitischer Souveränität an EU (oder Euro-) Institutionen kommen. Diese werden als notwendig erachtet, die Eurozone zu stabilisieren; möglicherweise auch auf Kosten des Prinzips offener Märkte innerhalb der EU, auf Kosten der Prinzipien der Subsidiarität, Verhältnismäßigkeit, Nicht-Diskriminierung (man erinnere sich an das Schicksal des „no-bail-out Artikels 125 AEUV).

Deshalb ist es im Interesse der Nicht-Eurostaaten, nicht direkt oder indirekt Regelungen übernehmen zu müssen, die der „Preis“ der Mitgliedschaft im  „Euro-Club“ sein mögen – deren Kosten man aber nicht auf Nicht-Euroclub-Mitglieder überwälzen sollte.

Ist das nicht ist ein rein britisches Problem?

Nein, derzeit gehören zur Gruppe der „EU-ins“, aber „Euro-outs“ noch neun Mitgliedstaaten. Der Vertrag von Lissabon legt zwar in Art. 3 Abs. 4 EUV sehr nahe, dass der Euro die Währung der ganzen EU werden soll, und nur Großbritannien und Dänemark haben offiziell das Recht, dem Euro fern zu bleiben („opt out“). Seit dem Referendum gegen den Euro-Beitritt 2003 wird zudem Schweden ein schweigendes „opt-out“ gewährt. Alle anderen Länder stehen noch in der Verpflichtung, eines Tages den Euro einzuführen. Insgesamt ist die Situation wie der folgenden Tabelle dargestellt:

Dabei fällt auf: nur Rumänien und Bulgarien können sich Hoffnungen machen, wohl nach 2020 dem Euro beizutreten. In allen neun Ländern fehlt derzeit entweder die Erfüllung der Konvergenzkriterien (s. EU- Konvergenzbericht 2014) oder (vor allem in der Tschechischen Republik und Polen, sowie nach wie vor in Schweden und UK) die öffentliche Unterstützung eines Beitritts (s. Eurobarometer April 2015).

Wie kann man die Interessen der „outs“ wahren, ohne die der „ins“ zu blockieren?

Unsere Partnerorganisation Open Europe hat vorgestern Woche einen Vorschlag unterbreitet, der darauf abzielt, die Interessen der nicht-Euro-EU-Staaten zu wahren, ohne die Euro-Staaten daran zu hindern, ihre Probleme durch verstärkte Zusammenarbeit innerhalb der Eurozone zu lösen. Der Vorschlag beinhaltet drei Elemente:

1. Rechtliche Anerkennung der EU als Wirtschaftsunion mit verschiedenen Währungen

Alle Länder, die noch nicht dem Euro beigetreten sind (sowie alle Länder, die künftig der EU beitreten könnten), sollen von der primärrechtlichen Verpflichtung entbunden werden, den Euro einzuführen. Dies wäre am besten durch eine Qualifizierung von Art. 3 Abs. 4 EUV zu leisten; kann aber auch durch ein verbindliches Protokoll erreicht werden.

2. Qualifizierte Vetorechte der Nicht-Eurostaaten

Sobald drei nicht Euro-Mitglieder der EU einen Rechtsakt der EU (des Ministerrats bei qualifizierter Mehrheit) ablehnen, weil sie meinen, dass dieser die Integrität des Binnenmarkts unterminiert bzw. fundamentale Rechtsprinzipien der EU verletzt (etwa: Nichtdiskriminierung, Verhältnismäßigkeit oder Subsidiarität), soll der Entscheidungsprozess um sechs Monate verlängert werden, mit dem Ziel, einen Konsens zu erzielen.

Sollte innerhalb der sechs Monate kein Konsens erzielt werden können, sollte der Rechtsakt entweder unterbleiben oder im Rahmen des bestehenden Verfahrens  der „verstärkten Zusammenarbeit“ durchgeführt werden, der es erlaubt, dass eine Gruppe der Willigen und Fähigen für sich stärkere Integrationsschritte vereinbart (hierzu auch S. 10f in unserem Vorschlag der Vertiefung des EU-Binnenmarkts für Dienstleistungen)

3. Berufungsrechte für Nicht-Euro-Staaten

Um sicher zu gehen, dass die verstärkte Zusammenarbeit der Eurostaaten nicht doch die Rechte der Nicht-Eurostaaten (vor allem auf nicht-diskriminierenden Zugang zum Binnenmarkt) verletzt, sollten letztere ein Berufungsrecht erhalten. Dem dient zwar schon das bestehende EU-Recht und damit der normale Rechtsweg zum Europäischen Gerichtshof (vor allem unter Berufung auf Art. 326 AEUV). Freilich lehrt die Erfahrung (auch deutscher Klagen vor dem EuGH), dass dieser sich vor allem als „Motor“ der Zentralisierung und Harmonisierung unter sehr weitgehender und freigiebiger Interpretation der EU-Verträge versteht (s.a. etwa Gunnar Beck, LSE, hier oder Roman Herzog und der Konvent für Deutschland, etwa hier).

Deshalb schlägt Open Europe eine zweite, politische, Stufe vor: demnach sollte die Berufung nur dann abgelehnt werden können, wenn dies mit doppelter Mehrheit geschieht. Dieses Verfahren wird bereits bei der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) – übrigens einen Vorschlag von Open Europe umsetzend – genutzt. Demnach braucht es für Entscheidungen eine einfache Mehrheit sowohl der Euro-Mitglieder als auch der Nicht-Euro-Mitglieder.

Hat das überhaupt Aussicht auf Erfolg?

Wie hier schon oft gesagt, ist eine explizite und umfassende Änderung der EU-Verträge derzeit (und vor allem: rechtzeitig vor einem britischen EU-Referendum vielleicht schon kommendes Jahr!) sehr unwahrscheinlich. Gleichzeitig drängen Brüssel, Paris und Berlin nach neuen Regelungen für eine „Wirtschaftsregierung“ oder „Wirtschaftsverfassung“ der Eurozone.

Es ist dringend geboten, sich nunmehr über die künftige „governance“ der EU ernsthafte Gedanken zu machen. Und dies im Interesse der EU als Ganzer – und möglichst gemeinsam mit Großbritannien.

Unser Vorschlag ist prozeduraler Natur; er stellt nicht auf materielle Vorzugsbehandlungen ab, sondern auf Entscheidungsregeln, die eine Diskriminierung einer Minderheit durch eine strukturelle Mehrheit verhindern soll.

Es geht darum, die „one-size-fits-all“ Ideologie, die schon zu den Geburtsfehlern der Währungsunion gezählt werden kann, nun nicht auch noch Nicht-Euro-Mitgliedern der EU aufzuzwingen.

Dafür sollte sich ein Konsens herstellen lassen. Wenn schon nicht als formale Änderung der EU-Verträge, so doch als „memorandum of understanding“.


Eine „echte“ Währungsunion – wie immer sie künftig verfasst werden soll – kann und soll auch eine „faire“ Union sein, die nicht andere Mitglieder der EU überstimmt, vereinnahmt und damit vielleicht sogar aus der EU als Ganzer drängt.

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