Mittwoch, 9. September 2015

Die EU - Eine Schönwetterkonstruktion ohne gemeinsame politische Kultur. Von Ronald G. Asch

Von der Herrschaft des Rechts zum permanenten Ausnahmezustand

Vor kurzem konnte man den ungarischen Ministerpräsidenten Viktor Orban in Brüssel erleben, wie er im Gespräch mit dem wenig erfreuten Parlamentspräsidenten Martin Schulz erklärte, die Flüchtlingskrise sei kein europäisches Problem, sondern eben einfach nur ein deutsches, denn nach Deutschland wollten die allermeisten Flüchtlinge und sicherlich nicht nach Ostmitteleuropa, wo sie auch nicht willkommen seien und im Ungarn noch am allerwenigsten. Orban war immer schon ein Provokateur mit starken Neigungen zu einem ethnozentrischen Nationalismus, allerdings ist seine Partei Fidesz Mitglied derselben Fraktion im Europaparlament wie die CDU, ein völliger Außenseiter wie z. B. Wilders, Farage oder Marine Le Pen ist er also keineswegs, zumal er ja Chef einer demokratisch gewählten Regierung ist. Mit der rücksichtslosen Verteidigung nationaler Interessen steht Orban in Europa auch keineswegs allein, sie ist vielmehr gerade in den Jahren der Euro-Krise zum Normalfall geworden, nur dass andere wie der italienische Ministerpräsident Renzi ihre Positionen geschmeidiger präsentieren.

Grundsätzlich kann eine Föderation unterschiedlicher Nationalstaaten nur funktionieren im Rahmen eines klaren Gefüges rechtlicher Normen mit Verfassungsrang; hält man sich an diese Normen ist auch gewährleistet, dass die Partnerländer einander vertrauen können. Diesen Rahmen stellen im Prinzip die europäischen Verträge dar, deren Hüter die Kommission und der EuGH sind. Im Zuge der Eurokrise hat man eine am Recht orientierte Politik jedoch weitgehend durch – wohlwollend formuliert – pragmatische Entscheidungen ersetzt. Die no bail out-Klausel des Maastricht Vertrages wurde ohne formales Vertragsveränderungsverfahren auf dem Wege zwischenstaatlicher Vereinbarungen praktisch über Nacht außer Kraft gesetzt, und der Stabilitätspakt, an den sich freilich auch Deutschland in der Vergangenheit nicht immer gehalten hatte, hat, wie alle wissen, heute nur noch eine museale Bedeutung, jedenfalls in Krisenzeiten und in der Eurozone ist immer Krise. Noch schwerer wiegt aber, dass die EZB gegen den Widerstand wichtiger Mitglieder ihres Rates faktisch zu einer nur notdürftig kaschierten monetären Staatsfinanzierung übergegangen ist, die ihr eigentlich expressis verbis verboten ist. 

Zugleich wurde damit ohne jede demokratische Legitimation eine Haftungsgemeinschaft geschaffen, die der Vertrag von Maastricht eigentlich ausschließen wollte. Nun werden Verteidiger der Politik der EZB einwenden, dass Not kein Gebot kenne und das Rechtsgefüge des Maastricht Vertrages von Anfang an der inneren Logik einer Währungsunion widersprochen habe, eine Position, die in Frankreich im übrigen auch von jeher vertreten wurde, da man hier die Einführung des Euro schon früh als Weg zu einer Haftungsgemeinschaft mit entsprechenden Zahlungsverpflichtungen der wirtschaftlich starken Länder und ganz besonders Deutschlands verstand.

In jedem Fall wurzelt die Politik der EZB seit 2010 in einem pragmatischen Verständnis von Krisenmanagement, das gerade aus der Perspektive Deutschlands, das sich freilich in der Eurozone in der Position des wirtschaftlichen mächtigen, aber politisch in die Defensive gedrängten Außenseiters befindet, befremdlich wirken muss, denn in keinem europäischen Land wird die Politik so stark von einem höchsten Gericht kontrolliert wie in Deutschland. Die  halbherzigen Versuche Karlsruhes seine Kompetenzen auch auf die Organe der EU auszudehnen sind bislang freilich alle gescheitert. Gerade die EZB hat sich unter Draghi aus dem Nichts Kompetenzen geschaffen, die so in dieser Form niemals vorgesehen waren. Der EuGH, der sich selber als Motor des europäischen Einigungsprozesses mit einer politischen Mission versteht, hat das alles abgesegnet, letztlich nach dem Prinzip, das Wohl der EU, wie es in Brüssel und Luxemburg definiert werde, sei allen Detailregelungen der europäischen Verträge übergeordnet.

Eine europäische Legitimationskrise

Was hat dies alles mit Viktor Orban zu tun? Vielleicht mehr als es auf den ersten Blick erscheint. So wie in der Eurozone der rechtlich nur sehr schwach regulierte Ausnahmezustand faktisch zum Normalzustand in der Krisenbekämpfung geworden ist, so sieht sich auch Orban als berechtigt an, Werte und Normen, die die alten EU-Länder im Westen des Kontinents  - zumindest in der Theorie, die Praxis sieht oft anders aus – als Grundprinzipien der EU begreifen, sehr eigenwillig zu interpretieren und die wirklichen oder vermeintlichen nationalen Interessen seines Landes auch im Alleingang zu wahren. In der Flüchtlingsfrage hält sich die ungarische Regierung dabei im übrigen immerhin noch seht viel strikter an das Dublin II Abkommen als z. B. Italien, aber das von ihr verfochtene Ideal eines ethnisch möglichst homogenen Nationalstaates, das mit der Aufnahme einer großen Zahl von Immigranten schwer verträglich ist, muss im Kontext des europäischen Einigungsprozesses natürlich dennoch als problematisch gelten. In vielen Ländern Ost- und Ostmitteleuropas, namentlich in Polen und Tschechien, dürfte es hingegen auch aus historischen Grünen weitaus eher konsensfähig sein, während es in dieser Radikalität in Westeuropa kaum mehr vertreten wird, mag auch z B. Frankreich etwa im Namen der Laizität sicherlich stärker als andere Länder von Einwanderern eine kulturelle Assimilation verlangen, freilich keineswegs mit durchgehendem Erfolg

So wie die Eurokrise deutlich gemacht hat, dass ein Konsens über die Grundprinzipien der Währungsunion zwischen den teilnehmenden Ländern in Wirklichkeit weitgehend fehlt, und man sich nur von Notlösung zu Notlösung hangelt, so zeichnet sich jetzt Ähnliches in der Einwanderungspolitik ab. Grundsätzlich ist das Bemühen der Europäischen Kommission um eine gemeinsame Flüchtlingspolitik nachdrücklich zu begrüßen, aber selbst für den Fall, dass es gelingt, neue Vereinbarungen zu schaffen, an denen sich alle oder doch die meisten europäischen Staaten beteiligen – sehr wahrscheinlich erscheint das zur Zeit nicht -, wer garantiert, dass diese Verträge dann in der Praxis auch respektiert werden? Wenn man sich in der Fiskal- und Währungspolitik nicht an den Maastricht Vertrag oder die Statuten der EZB hält und in der Asylpolitik das Dublin II Abkommen stillschweigend außer Kraft gesetzt wurde, warum sollte man sich in der Zukunft an irgend ein neues Abkommen halten? Wer sollte denn eine solche Vertragstreue durchsetzen?  Dann müssten gegen regelwidriges Verhalten Sanktionen verhängt werden. Bei einem kleinen und leicht isolierbarem Land wie Ungarn wäre das vielleicht in der Theorie noch vorstellbar (im Falle Italiens oder Frankreichs hingegen in politischen wirklich relevanten Fragen hingegen kaum), aber das Glaubwürdigkeits- und Legitimitätsdefizit der EU ist mittlerweile auch und gerade wegen des extrem flexiblen Umgangs mit dem europäischen Vertragsrecht in der Eurokrise so groß, dass man sich in Brüssel mittlerweile sehr genau überlegen muss, welche Konflikte man in solchen Fällen wirklich noch riskiert, falls man nicht das ganze Gebäude, das eben eher für eine Schönwetterlage und nicht die orkanartigen Stürme der Gegenwart konstruiert worden ist, zum Einsturz bringen will.

Der Konflikt der politischen Kulturen

Das Problem besteht aber nicht nur in den fehlenden oder sehr eingeschränkten Sanktionsmöglichkeiten gegenüber regelwidrigem Verhalten einzelner Regierungen, es besteht auch in einem kulturell und historisch bedingt jeweils sehr unterschiedlichem Verständnis des Verhältnisses von Recht und Politik an sich und das gilt nicht nur für Ostmitteuropa, sondern auch für die Alt-Mitglieder der EU, die schon vor 1989 zur Union gehörten.  Namentlich in Deutschland ist der Glaube stark, dass Verfassungsnormen eine unbedingte Priorität gegenüber der Tagespolitik haben und Politiker der Kontrolle durch die Gerichte unterliegen sollten. Zu einer pragmatischen, problemorientierten Politik führt das nicht unbedingt, wie man in der Asylfrage ja gerade sehen kann. In Deutschland wird freilich auch die Identität des Staates erst durch die Verfassung konstituiert oder doch wesentlich mitkonstitutiert, da man über keine kontinuierliche Geschichte eigener Staatlichkeit verfügt oder diese, soweit überhaupt vorhanden, durch politische Katastrophen und moralisches Scheitern zu sehr überschattet ist. 

In Frankreich sieht das ganz anders aus, Verfassungen waren hier in der Vergangenheit eher ein Instrument der Politik, dessen man sich nach einer Revolution oder nach einem Staatstreich wie zuletzt 1958 nach Ermessen bediente. Die Nation verdankt ihre Identität viel stärker einer zumindest bis ins Spätmittelalter zurückreichenden gemeinsamen staatlichen Entwicklung, aber eben auch den Ideen und Werten der Revolution von 1789, aber nicht den diversen, zum Teil wenig langlebigen Verfassungen seit diesem Datum. Das erklärt ein Stück weit auch den recht lockeren Umgang Frankreichs mit den europäischen Verträgen in der Eurokrise; die freilich sehr stark aus französischer Perspektive und im Sinne der eigenen Interessen interpretierte europäische Idee ist eben wichtiger als der Buchstabe der Verträge. 

Euronews

Wiederum ganz anders stellt sich die Lage in Großbritannien dar. Großbritannien oder zumindest England ist wohl das Land mit der längsten und stabilsten rechtstaatlichen Tradition in Europa, aber der Gedanken einer Kontrolle der Gesetzgebung durch die Gerichte war gerade England bis zum Eintritt in die EU und dem Beitritt zur europäischen Menschenrechtskonvention von vereinzelten Ansätzen zur Idee eines „judicial review“ bei dem bedeutendsten Juristen des 17. Jahrhundert, Sir Edward Coke, abgesehen, fast gänzlich fremd. Das Parlament oder genauer der King-in-Parliament galt als komplett souverän, zumal das Oberhaus ja auch als höchster Gerichtshof fungierte – eine Funktion, die formal erst 2005/09 abgeschafft wurde - und das Land keine geschriebene Verfassung besitzt. Da im Parlament das kollektive Rechtsbewußtsein der Nation als Grundlage des Common Law seinen Ausdruck fand, schien es abwegig, eben dieses Parlament durch Gerichte kontrollieren zu lassen. Die Einschränkung der Parlamentssouveränität durch die EU sowie den EuGH, aber auch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wurde daher immer bis zu einem gewissen Grade als systemfremd empfunden. Zur Zeit wird sogar ernsthaft über den Austritt des Landes aus der Menschenrechtskonvention nachgedacht, um die Eingriffe fremder Gericht in die eigene Gesetzgebung und das Verwaltungshandeln zu unterbinden.  

Das zumindest partielle Scheitern eines europäischen Einigungsprozesses, der vor allem auf das Recht und verbindliche vertragliche Regelungen setzte – und zu einem solchen Scheitern ist es seit 2010 in der Eurokrise ohne Zweifel gekommen – muss jedoch in Westminster die Frage aufwerfen, ob man sich nicht jenseits des Kanals einem Rechts- und Wertesystem vorzeitig angepasst hat, das von den meisten europäischen Staaten gar nicht wirklich ernst genommen wird, wenn es hart auf hart geht.

In England wird zwar die Eurorettungspolitik, die seit 2010 betrieben wird, auch und gerade dann, wenn sie auf die Schaffung einer bedingungslosen Haftungsgemeinschaft hinausläuft, in der veröffentlichen Meinung in der Regel meist ausdrücklich begrüßt – da sind sich dann sogar konservative und linke Medien ganz einig -  aber zugleich stellt sich natürlich die Frage, warum z. B. einer europäischen Institution wie der EZB eine so kreative Interpretation des geltenden Rechtes erlaubt sein soll, wenn sie den einzelnen Nationalstaaten verboten ist. Wenn Draghi zusammen mit einer Mehrheit des EZB-Rates sein eigenes Recht schaffen kann, warum soll sich dann Großbritannien an detaillierte Vorschriften für den Arbeitsmarkt oder die Freizügigkeit halten oder sich auf gemeinsame Regelungen für die Einwanderungspolitik einlassen, die andere Staaten dann ohnehin nicht einhalten werden, wie die Erfahrung zeigt?  

Auf diese Fragen wird die EU gerade in den bevorstehenden Verhandlungen mit Cameron über den Status seines Landes in der Union eine Antwort finden müssen, und eigentlich müsste sie in der Rückkehr zu festen Rechtsprinzipien bestehen, an die sich dann auch alle Beteiligten halten, mögen diese vielleicht auch für die Währungsunion etwas andere sein als die des ursprünglichen Maastricht Vertrages. Aber wahrscheinlich ist eine solche Rückkehr zu irgendeiner Form von Vertragstreue in näherer Zukunft nicht.  Gerade deshalb wird jedoch eine Erosion der EU von den Rändern her, selbst wenn es nicht offiziell zu einem Brexit kommt, immer wahrscheinlicher. Für Länder wie Deutschland, Finnland und die Niederlande gibt es aus der Falle des Euro und der damit verbundenen, nicht zuletzt in einer weitgehenden Transfergemeinschaft ihren Ausdruck findenden „ever closer union“, spätestens seit dem dritten Hilfspaket für Griechenland vermutlich kein wirkliches Entkommen mehr; es geht nur noch um die Höhe der daraus resultierenden Belastungen und die Modalitäten der Finanztransfers. Aber für Länder am Rande der EU, die zudem nicht zur Eurozone gehören, wie Ungarn und Großbritannien sieht es ganz anders aus, es bedarf hier vielleicht noch nicht einmal eines formalen Austritts aus der EU, es reicht vermutlich auch eine innere Kündigung, und von dieser scheint man in beiden Fällen nicht immer allzu weit entfernt zu sein. Die Schuld dafür ist aber auch und gerade bei jenen Europapolitikern zu suchen, wie dem Kommissionspräsidenten Juncker, die immer wieder den Gedanken vertreten haben, dass der Zweck einer immer engeren Union jedes oder fast jedes Mittel- bis hin zur Täuschung der Bürger heilige. 

Dass das europäische Projekt zumindest in wichtigen Teilaspekten einer demokratischen Legitimation entbehrt, tritt hinzu. Wenn man trotzdem glaubt, den einmal eingeschlagenen Weg trotz aller offensichtlichen Krisensymptome unbeirrt mit erhöhter Geschwindigkeit weiter gehen zu müssen, weil „Mehr Europa“ die Lösung aller Probleme sei, schafft man nur ein immer größeres Legitimitätsdefizit. Es wird einem schwer fallen, von einer solchen Position aus Politiker wie Orban, die eine sehr traditionelle Idee des Nationalstaates vertreten, zu überzeugen. Aber   auch die Verteidiger einer alten politischen Kultur wie der englischen, die einst das bewunderte Vorbild für freiheitliche Verfassungen und rechtsstaatliche Ordnungen in ganz Europa war, zeigen sich von dieser Art von Europarhetorik, hinter der sich oft doch nur nationalstaatliche Interessen verbergen, naturgemäß wenig beeindruckt. Wenn es hier zu keiner Umkehr kommt, wird man die europäische Sache, für die man vorgibt zu kämpfen, endgültig diskreditieren.


Prof. Dr. Ronald G. Asch ist  Historiker an der Universität Freiburg, wo er die Professur für Geschichte der Frühen Neuzeit inne hat. Sein jüngstes Buch, Herbst des Helden. Modelle des Heroischen und heroische Lebensentwürfe in England und Frankreich von den Religionskriegen bis zum Zeitalter der Aufklärung, erscheint im Herbst.

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