Freitag, 20. März 2015

"Invest in Europe" und Junckers Special Task Force: "we are in business". Von Timo Alberts

Einleitung

Der nächste Schritt ist getan! Am Dienstag, den 10.03.2015, einigten sich die EU Finanzminister auf den „Europäischen Fonds für strategische Investitionen“ (EFSI). Der ist das Kernstück des staatlich geplanten Investitionsprojekts „Invest in Europe“. Nach derzeitigem Stand soll das EU-Parlament über diesen Plan Mitte des Jahres abstimmen. Größere parteipolitische Debatten sind nach den Erfahrungen der Implementierungen ähnlicher Instrumente nicht zu erwarten und offensichtlich auch nicht vorgesehen, wie aus einem Kommunikationsschreiben der Kommission an weitere europäische Institutionen hervorgeht:
„The Commission ... calls on the European Parliament and the Council, as the EU legislator, to fast-track the necessary legislative measure to ensure that the European Fund for Strategic Investments becomes operational by June 2015, and to follow up swiftly on the other aspects of the Plan.“  
Im ersten Teil der institutionenökonomischen Analyse der Initiative „Invest in Europe“ () wurde bereits die Notwendigkeit, das Ziel sowie die Finanzierung des Programms bewertet. Nun liegt der Plan konkreter vor. Die „Special Task Force“ im Rahmen der Investitionsinitiative hat geliefert; erste Gelder von Regierungen sind bereits zugesagt.
 
http://moviecarpet.com/wp-content/uploads/2012/07/the-expendables-2.jpg

 Ziele der Special Task Force

Derartige Einheiten werden temporär eingesetzt, um schwierigste Probleme durch Bündelung verschiedener Kompetenzen lösen zu können. Wie in den Filmen Sylvester Stallones (The Expendables I - III) ziehen Sie los, um häufig auf „unorthodoxe“ Art und Weise ihre Auftraggeber zufrieden zu stellen.

Die seitens der EU - Institutionen eingesetzte Special Task Force bestand aus ca. 100 Personen, welche fast ausschließlich aus dem eigenen europäischen Hause stammten.  Das Ziel der Mission lautet:
 „The Task Force will provide an overview of the main investment trends and needs in these sectors; analyse the main barriers and bottlenecks to investment; propose practical solutions to overcome those barriers and bottlenecks; identify strategic investments with EU added value that could be undertaken in the short run; and make recommendations for developing a credible and transparent pipeline for the medium to long term.“
Kurzum: Ein Masterplan, der Investitionen (privaten wie öffentlichen) kurz- sowie langfristig auf die Beine helfen soll. Hierzu wurden zunächst die Mitgliedsstaaten im Rahmen eines Fragebogens gebeten, die aus ihrer Sicht größten Hürden für private Investoren anzugeben. Die Spezialeinheit fasste die Ergebnisse wie folgt zusammen:

·         macroeconomic uncertainty
·         need for structural reforms  
·         administrative burden
·         fragmentation of the internal market
·         regulatory constraints
·         non-integrated capital markets
·         complex project structuring and preparation

   Lösungsvorschläge der Task Force

Hierzu wurden folgende Empfehlungen erarbeitet:

·         improving investment climate - regulatory reforms
·         catalysing investment finance
·         building in forward-looking and transport project pipeline
·         transparent project preparation and management

Die abstrakt klingenden Vorstellungen werden in den schriftlichen Dokumenten etwas konkretisiert, bleiben aber weitestgehend vage.  Zunächst klingt das alles nach einem marktwirtschaftlichen Wunderland. Der Käufer wird vom Verkäufer hinsichtlich seiner Präferenzen befragt, um ihm anschließend entsprechend auf ihn zugeschnittene Güter und/oder Dienstleistungen zum Kauf anbieten zu können. Allerdings beginnt spätestens an diesem Punkt entsprechend der Lehren der Neuen Institutionenökonomik die fehlgeleitete Vorstellung der europäischen Institutionen bzw. deren Vorstehern über politische sowie marktwirtschaftliche Ordnungen.

Bürokratisierung von ökonomischen Gesetzmäßigkeiten

Das wirtschaftliche und politische System der EU sind im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) durch die „Soziale Marktwirtschaft“ und „Demokratie“ vertraglich festgelegt. Beide sind zwar interdependent, aber bzgl. ihrer Anreizwirkungen für die Akteure und der daraus zu beobachtenden Gesetzmäßigkeiten zu unterscheiden. Das fällt hier schwer. Wie im ersten Teil der Analyse dargelegt wurde: „Es handelt sich um nichts anderes als Öffentlich-private Partnerschaften (Public-private Partnership).“

Hierbei verquickt sich der staatliche und private Sektor operativ in einer unklar gelenkten Marktwirtschaft. Der Staat plant Projekte, die offenbar derzeit nicht marktfähig sind, um sie dann gemeinsam mit Privaten zu realisieren. Dabei unterliegen aber die Akteure völlig unterschiedlichen Anreizen und Zielen. Das primäre Ziel eines Akteurs der privaten Seite ist der Gewinn sowie dessen Maximierung innerhalb einer Sozialen Marktwirtschaft, welche als wirtschaftliches System für die EU vertraglich vereinbart wurde. Der politische Sektor weist eine andere Grundlage auf. Der AEUV weist diesem die Rolle des Regelsetzers sowie Regeldurchsetzers zu, sodass die Privaten mit einer höheren Sicherheit ihre eigenen Pläne koordinieren können.  

Der öffentliche Akteur verabschiedet also Regeln und sanktioniert anschließend rechtsstaatlich identifizierte Regelbrüche. Der Arbeitsalltag eines öffentlich agierenden Akteurs verlangt vor allem Pflichterfüllung. Der Effizienz- und Gewinngedanke ist für diese Aufgabe deutlich weniger dienlich als für den Privaten. Weitere Ausführungen sind hierzu bei Ludwig von Mises in „Die Bürokratie“ (1944) zu finden. Wie oben angeführt sind beide Sektoren zur Realisierung der EU  Verträge von Nöten. Die konkreten Projektbeschreibungen sowie deren Finanzierungen zeigen jedoch spätestens den Eingriff in die Prozesse der Marktwirtschaft seitens der Politik. Als Beispiel dient ein kleiner Ausschnitt aus den rund 2000 Projekten, welche die EU durch Befragungen der Mitgliedsstaaten zusammengestellt hat. 

http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/docs/special-task-force-report-on-investment-in-the-eu_en.pdf

Probleme der bürokratisierten Investitionsinitiative

Dem stetigen Beobachter öffentlicher Infrastrukturprojekte sticht die Kategorie „total investment cost (EURm)“ ins Auge. Bekanntlich explodieren die Kosten derartiger Projekte häufig, ob auf dem Rollfeld eines Flughafens oder bzgl. des Sitzes eines Konzerthauses. Beispiele hierzu sind allein in Deutschland landläufig bekannt. Für die üblichen Kostenexplosionen sind oft weder Unfähigkeit noch böser Wille öffentlicher Akteure verantwortlich, sondern die Anreizwirkungen und Ziele politischer Bürokratie.

Die Notwendigkeit, Institutionen zu etablieren (bzw. emergieren zu lassen) resultiert aus den Restriktionen (Wissens-, Zeit- und Geldrestriktionen), die den Abschluss vollständiger Verträge verhindern. Mit anderen Worten: In einer Welt mit Transaktionskosten sind wir auf Institutionen und Wettbewerb angewiesen! Zu dieser Erkenntnis gelangt auch die Special Task Force.

Zur Wissensrestriktion:
It is very important that projects are market-oriented and demand-driven. To this end Member States should carry out value-for-money project assessments in order to identify the most efficient type of procurement solution.“.
Die EU-Institutionen erkennen, dass die Bewertung der Durchführung von Investitionen insbesondere durch die Zahlungsbereitschaft der Nachfrage bestimmt wird. Gleichzeitig kommt man in Brüssel jedoch zur Einschätzung, die Bewertung politischen Amtsträgern der Mitgliedsländer zu überlassen.

Zur Zeitrestriktion:
The projects included in Annex 2 were identified on a best effort basis in the short time frame available and in most cases did not go through an official clearance or approval process with the relevant national authorities. At the same time, they are not intended to provide an inventory of possible investment needs and should thus be considered illustrative and non-exhaustive.“.
Durch die selbst geschaffene bürokratische Interventionsspirale ist dieses Problem unter anderem bereits bei der Verabschiedung des ESM zu beobachten gewesen.

Zur Geldrestriktion:
„Fiscal space, where it exists, can be used to support demand, in particular by stimulating economically productive investment, which would also support growth in the longer term. Where no such fiscal space exists, Member States can reprioritise their budgetary expenditures in favour of investments.“
„No fiscal space“ existiert gerade in den Ländern mit niedrigen Investitionsniveaus. Denen wird nun geraten, innerhalb ihres defizitären Haushalts eine Umverteilung vorzunehmen, um die Vorzüge der politisch bestimmten Projekte zu erfahren. Schließlich werden die Schuldengrenzen großzügiger interpretiert, wenn die bestimmten Projekte umgesetzt werden. Ein weiteres Mal wird mindestens indirekt in das Budgetrecht der nationalen Haushalte eingegriffen. Die Streitigkeiten zur Finanzierung der Initiative „Invest in Europe" sollen hier nur am Rande erwähnt werden.

Fazit

Die Mitgliedsstaaten identifizieren hauptsächlich bürokratische Hürden als Kernproblem des geringen Investitionsniveaus. Die Europäische Investitionsbank (EIB), zentraler Akteur bei der Umsetzung von „Invest in Europe“ konstatiert in einem Dokument zur diskutierten Initiative
„Das Problem ist zu viel Bürokratie und regulierungsbedingter Aufwand. Was wird die Kommission unternehmen?“.
Nun, die Kommission verabschiedet ein äußerst bürokratisches Investitionsprojekt, das garantierte staatliche Bereitstellungen von 21 Milliarden zur Folge hat. Qualitative Reformen wären für weit unter 21 Milliarden umsetzbar und würden bei den seitens der Mitgliedsstaaten angeführten Kernproblemen ansetzen.

Öffentlich-private Partnerschaften, wie sie „Invest in Europe“ fördern möchte, werden zum einen durchgeführt, um eine insgesamt vorteilhaftere Finanzierung für die Privaten zu realisieren. Nun kann man der EZB einiges vorwerfen, aber nicht, dass sie keine günstigen Finanzierungsmöglichkeiten für Banken bereitstellen würde. Zum anderen möchte man eine Risikoübertragung auf den öffentlichen Sektor vornehmen. Dies erhöht den Anreiz der Privaten, die Partnerschaft einzugehen. Die EIB folgert
„Es fehlt nicht an Geld, sondern an Risikotragfähigkeit zur Finanzierung von Projekten.“.
Die angeführten Beispiele von Investitionen zeigen, dass letztlich national eingenommene Steuergelder über eine demokratisch nicht legitimierte zentrale Planstelle nach politischen Kriterien auf verschiedene Projekte verteilt werden sollen.

Friedrich A. von Hayek irrte bzgl. der Wahrscheinlichkeit einer derartigen Politik gewaltig als er 1939 in der „New Commonwealth Quarterly“ schrieb:
„Daß Engländer und Franzosen den Schutz ihres Lebens, ihrer Freiheit und ihres Eigentums – kurz, die Funktionen eines liberalen Staates – einer übergeordneten Organisation anvertrauen, ist vorstellbar; daß sie aber bereit sein sollten, der Regierung eines Bundes die Macht zu geben, ihr Wirtschaftsleben zu regeln, zu entscheiden, was sie erzeugen und konsumieren sollen, scheint weder wahrscheinlich noch wünschenswert.“
Nicht erst Glühbirnen, Staubsauger oder Ölkännchen- Verordnungen widerlegen Hayek, sondern auch die neue europäische Investitionsplanwirtschaft. Diese wird etwa im Tweet Junckers vom 10.03.15 so gefeiert: „Great day for #InvestEU -Council approves Plan and Italy follows Germany, France and Spain with significant contribution -we are in business.“

Eine Soziale Marktwirtschaft, welche im AEUV festgelegt ist, beruht auf ökonomischen Gesetzmäßigkeiten und nicht auf politisch gewollten. Wenn man durch politische Planung der Marktprozesse ein anderes System herbeiführen möchte, kann man dieses im demokratischen Diskurs zur Wahl stellen. Durch das derzeitige Agieren der EU - Institutionen ist man auf bestem Wege, ein solches durch die demokratisch nicht legitimierte Hintertür zu etablieren. Die Erfahrung hat uns gezeigt, dass politisch gewollte Projekte durchfinanziert werden müssen.

Sollte die Initiative „Invest in Europe“ mehr Probleme als Lösungen schaffen, wovon der Autor aufgrund seiner angeführten Argumente ausgeht, wird es den Steuerzahler weit mehr als 21 Milliarden kosten. Zudem werden durch die dann eingetretenen ökonomischen Pfadabhängigkeiten die dringend benötigten Reformen noch unwahrscheinlicher. Derlei Befürchtungen werden in einem jüngst erschienenen Bericht zur untersuchten Initiative seitens des Europäischen Rechnungshofs geteilt:
„It is important to be aware that the guarantees given may ultimately lead to further risks to the EU budget. The Proposal does not explicitly exclude contingent liabilities for the EU budget beyond the committed founds’ and does not set a ceiling for EIB expenses.“
Abschließend lässt sich somit festhalten: Ein Geschenk haben einige private Investoren erhalten. Sie werden aufgrund der künstlich geschaffenen Lage sicherlich in Teilbereichen Gewinne erzielen können. Aber es werden die politisch gewünschten Volumina von 315 Milliarden und mehr nicht erreicht, da ökonomische Gesetzmäßigkeiten in einer Marktwirtschaft nicht durch politisch Gewolltes überwunden werden können, sondern gar das Gegenteil bewirken.


Timo Alberts ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter des Lehrstuhls für International Competition Policy sowie der Professur für International Governance an der Universität Bayreuth. Er hat in Deutschland und Japan Volkswirtschaftslehre studiert und  befasst sich  mit Problemen der Wettbewerbs- und Wirtschaftspolitik. Diese werden aus institutionenökonomischer Sichtweise insbesondere auf die EU und die ASEAN angewandt.

Keine Kommentare:

Kommentar veröffentlichen