Mittwoch, 14. Januar 2015

Luxemburg setzt Karlsruhe unter Druck. Was bedeuten die heutigen Schlussanträge? Von Nora Hesse

Heute Morgen veröffentlichte der Generalanwalt des Europäischen Gerichtshofs Pedro Cruz Villalón seine Schlussanträge zum Programm der EZB für geldpolitische Outright-Geschäfte (OMT-Programm). Nach seiner Auffassung ist das OMT-Programm im Prinzip vereinbar mit dem EU-Recht, allerdings unter bestimmten Bedingungen. Das versetzt das Bundesverfassungsgericht in eine schwierige Lage. In seiner Urteilsverkündung vom Februar 2014 sah das BVerfG erhebliche Gründe für ein ultra vires Verhalten (Mandatsüberschrietung) der EZB durch das OMT. Die endgültige Entscheidung des EuGH steht noch bevor; wenn sie aber – wie erwartet – nah an den Schlussanträgen von heute liegt, wird sie in deutlichem Gegensatz zu der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts sein.

Um die Rechtmäßigkeit des OMT-Programms gründlich zu klären, richtete das BVerfG im Februar 2014 ein Vorabentscheidungsersuchen an den Europäischen Gerichtshof mit zwei grundlegenden Fragen: 1) Treibt die EZB mit dem OMT-Programm statt Währungspolitik in Wirklichkeit „eigenständige Wirtschaftspolitik“, die außerhalb ihres Mandates liegt? Und 2) Stellt das OMT-Programm eine monetäre Staatsfinanzierung dar, die vom AEUV ausdrücklich verboten wird? Und generell: Welche Grenzen überhaupt werden den Befugnissen der EZB in außergewöhnlichen Situationen gezogen?

Wirtschaftspolitik statt Währungspolitik?

Zu der ersten Frage stellt der Generalanwalt des EuGH fest: „... [D]as OMT-Programm der EZB ... [verletzt] nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und kann als rechtmäßig angesehen werden, vorausgesetzt, dass die EZB, wenn das Programm zur Anwendung gelangen sollte, die Begründungspflicht und die Erfordernisse, die sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergeben, streng einhält.“ Die mit dem Programm verfolgten Ziele seien legitim und ließen sich in die Währungspolitik einfügen. Hier wird allerdings eine wichtige Bedingung gestellt: „[Die EZB] muss sich ... im Fall einer Anwendung des OMT-Programms, damit dieses seinen Charakter als eine währungspolitische Maßnahme wahrt, jeder direkten Beteiligung an dem für den betroffenen Staat geltenden Finanzhilfeprogramm enthalten“. Damit steht fest, dass die EZB, sollte es zu OMT kommen, sich aus der Troika im Rahmen des ESM wird zurückziehen müssen. Zudem muss die EZB „den Erlass einer unkonventionellen Maßnahme wie des OMT-Programms angemessen begründen“. 

Bezüglich der zweiten Frage kommt der Generalanwalt zu dem Ergebnis, dass „das OMT-Programm mit dem AEUV vereinbar ist, vorausgesetzt, dass dieses Programm, wenn es zur Anwendung gelangen sollte, unter zeitlichen Umständen durchgeführt wird, die tatsächlich die Bildung eines Marktpreises für die Staatsschuldtitel ermöglichen“. Die Bedingung hier: Die Anleihekäufe sollen auf dem Sekundärmarkt getätigt werden und mit „hinreichenden Garantien verbindet“ werden, „durch die sichergestellt wird, dass [die] Intervention [der EZB] mit dem Verbot der monetären Finanzierung vereinbar bleibt“. 

Das bedeutet, dass die EZB zwar Staatsanleihen aufkaufen darf, es aber eine implizite Grenze gibt, da sie nicht sofort alle neuen Papiere aufkaufen kann, sondern noch ausreichend Volumina für den privaten Handel auf den Sekundärmärkten übrig lassen muss, aus denen sich erst so etwas wie ein „Marktpreis“ ergeben kann. Hieraus ergibt sich eine de facto Begrenzung der Aufkäufe durch die EZB. Wie diese genau aussehen muss, dazu äußern sich die heutigen Schlussanträge freilich nicht. Hier dürfte es somit bei reichlich Ermessensspielraum für die EZB bleiben. 

Das ergibt sich auch aus folgender Bemerkung aus der heutigen Schlussanträge: „ [D]ie EZB [muss] für die Konzipierung und Durchführung der Währungspolitik der Europäischen Union über ein weites Ermessen verfügen. Die Gerichte haben ihre Kontrolle der Tätigkeit der EZB mit einem erheblichen Maß an Zurückhaltung vorzunehmen, da ihnen die Spezialisierung und Erfahrung fehlen, die die EZB auf diesem Gebiet besitzt“. Dies klingt wie eine Warnung an das Bundesverfassungsgericht: Vorsicht bei Entscheidungen über geldpolitischen Fragen! Einige wichtige Fragen des Bundesverfassungsgerichts wurden nicht richtig angesprochen, wie z.B. ob die Staatsanleihenkäufe beschränkt sind oder nicht und ob die EZB bei einer potenziellen Restrukturierung der Anliehen eine Vorzugsbehandlung bekommen soll. 

Großes Konfliktpotenzial 

Das Bundesverfassungsgericht hat wenige Optionen und alle sind unangenehm. Sein Urteil vom Februar 2014 legt relativ deutlich fest, dass das BVerfG das OMT-Programm für verfassungswidrig hält. Die Verfassungsrichter hatten mitgeteilt, unter welchen Umständen es das OMT für verfassungskonform erklären könnten:   „1) Wenn die EU-Verträge OMT-konform geändert würden (nachträgliche Legitimierung) ... und 2) Wenn OMT vertragskonform beschränkt würde. Konkret nennt das Gericht: keine Inkaufnahme eines Schuldenschnitts (für angekaufte Staatsanleihen), keine „unbegrenzte Höhe“ der Ankäufe, Vermeidung allzu starker Eingriffe in die Preisbildung am Markt für Staatsanleihen.“ Es bleibt noch abzuwarten, ob das endgültige Urteil des EuGH diese Bedingungen ansprechen wird. In den heutigen Schlussanträgen wurden sie nicht richtig behandelt. Wenn der EuGH auf keine der Bedingungen des BVerfG eingeht, könnte sich das BVerfG im Extremfall genötigt sehen, seine rote Linie ernst zu nehmen und eine Beteiligung der Bundesbank an OMT-Aktionen zu verbieten. Das ist aber eher unwahrscheinlich. Die rechtlichen Konsequenzen sind damit nach wie vor ungeklärt. Auch was diese Schlussanträge für die Rechtmäßigkeit von QE bedeuten bleibt ebenso unklar. 

1 Kommentar:

  1. Looks time for an interview in which it is stated that when EU law colides witht he constitution a referendum with say 2 years to change the constitution should be held asap.
    Otherwise it could end up in a de facto ruling (by GCC) in which either it is determined that EU law is senior or the GCC would have to pull the plug out of the OMT (and likely similar stuff like the QE plans).

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