Mittwoch, 5. März 2014

Sind die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse ungerecht? Von Michael Wohlgemuth

Hierüber wurde bei Open Europe Berlin schon gelegentlich nachgedacht, etwa hier oder hier (mehr demnächst).

Nun hat auch die EU-Kommission im Zusammenhang mit dem “Warnmechanismus” des "Sixpack" einige Monate darüber nachgedacht - gemäß den Artikeln 3 und 4 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 über die „Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte“. Ein Verfahren muss eingeleitet werden, wenn der Leistungsbilanzüberschuss eines Landes den „indikativen Schwellenwert“ von sechs Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) übersteigt – dies war in Deutschland seit 2007 der Fall. Im Extremfall kann die Kommission dem Überschussland sogar ein Bußgeld von bis zu 0,1 Prozent des BIP auferlegen – das wären für Deutschland etwa 2,5 Milliarden Euro. Hierzu dürfte es freilich nicht kommen.

Das zeigt auch die Argumentation des Berichts, der heute vorgelegt wurde. Hier ist es  (der Teil zu Deutschland):




Was die Kommission gesagt hat:
"In Deutschland bestehen makroökonomische Ungleichgewichte, die ein Monitoring und politische Maßnahmen erfordern. So weist die Leistungsbilanz aufgrund der hohen Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands kontinuierlich sehr hohe Überschüsse auf, während ein großer Teil der Ersparnisse im Ausland investiert wurde. Dies ist auch ein Anzeichen dafür, dass das auf der Binnennachfrage beruhende Wachstum nach wie vor gedämpft ist und die wirtschaftlichen Ressourcen möglicherweise nicht effizient zugewiesen werden. 
Auch wenn der hohe Leistungsbilanzüberschuss keine vergleichbaren Risiken birgt wie hohe Defizite, sollten der Umfang und der Fortbestand dieses Überschusses in Deutschland aufmerksam verfolgt werden. Angesichts der Größe der deutschen Wirtschaft sind Maßnahmen, die das Risiko nachteiliger Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaft und das Euro-Währungsgebiet verringern sollen, besonders wichtig. 
Die relativ geringen Investitionen im privaten und öffentlichen Sektor sowie der über längere Zeit gedämpfte private Verbrauch trugen zu einem moderaten Wachstum, einem rückläufigen Trendwachstum, einer größeren Abhängigkeit der Wirtschaft von der Auslandsnachfrage und dem Aufbau eines Außenhandelsüberschusses bei. Daher müssen nun geeignete Maßnahmen zur Stärkung der Binnennachfrage und des Wachstumspotenzials der Wirtschaft ermittelt und durchgeführt werden. Eine Aufstockung der Investitionen in Sach- und Humankapital und die Förderung von Effizienzgewinnen in allen Wirtschaftszweigen (unter anderem durch Freisetzung des Wachstumspotenzials des Dienstleistungssektors, was auch zu einer weiteren Verbesserung des Arbeitskräfteangebots beitragen würde) stellen somit zentrale politische Aufgaben dar".
Was die Kommission nicht gesagt hat

Gut, das kann man so sehen; ist sehr diplomatisch und (dennoch) auch ökonomisch nicht offensichtlich falsch. Zumindest sind damit die Vorwürfe nicht wiederholt worden, die etwa das amerikanische Finanzministerium in einem Bericht an den Kongress vorlegte, in dem es heißt:
“Germany’s anemic pace of domestic demand growth and dependence on exports have hampered rebalancing at a time when many other euro-area countries have been under severe pressure to curb demand and compress imports in order to promote adjustment. The net result has been a deflationary bias for the euro area, as well as for the world economy”.
Auch Nobelpreisträger Paul Krugman wird sich nicht bestätigt fühlen in seiner Meinung:
“We are still in a world ruled by inadequate demand, and very much subject to the paradox of thrift. By running inappropriate large surpluses, Germany is hurting growth and employment in the world at large”
Die Kommission hätte aber etwas deutlicher werden können und etwas sagen wie:
  • Der deutsche Exportüberschuss ist das Ergebnis freiwilliger Kaufentscheidungen weltweiter Marktteilnehmer und nicht gezielter deutscher merkantilistischer oder protektionistischer Eingriffe.
  • Die Exportstärke deutscher Unternehmen geht nicht so sehr auf künstlich gedrückte Löhne zurück, sondern auf die Qualität der Investitionsgüter, die auf der ganzen Welt – und insbesondere in den stark wachsenden Schwellenländern – nachgefragt werden.
  • Deutsche Exporte schaffen auch eine Nachfrage für Importe aus anderen Ländern. Die ins Ausland verkauften deutschen Endprodukte bestehen zu etwa 40 Prozent aus Vorleistungen aus anderen EU-Ländern, wo sie damit auch Wachstum, Beschäftigung und Steuereinnahmen generieren. 
  • Selbst wenn die Deutsche Regierung versuchte, künstlich die deutsche Importnachfrage zu stimulieren  und deutsche Exporte zu drosseln, würde dies den leidenden Volkswirtschaften der Eurozone kaum helfen. In diesen Ländern werden nur selten die Güter und Dienstleitungen angeboten, die Deutschland importiert. Auch wird dort nur wenig produziert, was die Art und Qualität deutscher Exporte in die ganze Welt ersetzen könnte. Exporte nach Deutschland aus Griechenland, Italien, Portugal und Spanien erreichten gerade einmal 0,9 Prozent, 3 Prozent, 2,9 Prozent und 2,25 Prozent des BIP der jeweiligen Länder.
  • Eine Inflationierung von Löhnen und Preisen in Deutschland würde somit kaum bessere Aussichten für andere europäische Länder schaffen, die Exportlücke der Eurozone zu schließen. Viel eher würde die Wettbewerbsfähigkeit der Eurozone durch höhere Lohnstückkosten und verzögerte Strukturreformen insgesamt sinken und damit vor allen den Wettbewerbern außerhalb der EU nutzen.
  • Eine Ausweitung kreditfinanzierter staatlicher Ausgaben dürfte den europäischen Volkswirtschaften auch nicht aus der Krise helfen. Schließlich verlangen die EU-Kommission (und die deutsche Schuldenbremse), dass in den kommenden Jahren die Staatshaushalte nahezu ausgeglichen sein sollten – zumal in wirtschaftlich guten Zeiten. Die guten Kredit-Ratings für Deutschland helfen auch, die Kosten der Refinanzierung der europäischen Rettungsfonds gering zu halten.


Was die Ungleichgewichte mit dem Euro zu tun haben

Es ist inzwischen weitgehend anerkannt, dass die Leistungsbilanzdefizite in den Ländern der südlichen Peripherie der Eurozone auch mit der Einführung der gemeinsamen Währung zu tun haben. Ähnliches kann man auch für den deutschen Leistungsbilanzüberschuss sagen. So argumentieren etwa Hobza/Zeugner (2013):
“the accumulation of current-account imbalances in the Eurozone before the crisis is more than simply a story of diverging labour-costs and productivity. Much of the widening in surpluses and deficits was driven by the convergence in interest rates after the introduction of the euro ... Improved access to cheap capital stimulated domestic demand in the periphery that outstripped production and thus led to current-account deficits …these deficits were largely financed by the excess savings of the surplus countries … All this resulted in credit-driven booms, reductions in savings, excessive investment in non-productive activities in the periphery and excessive risk concentration in the financial systems of the core countries.”  
Die Gründe sind also eher bei der Logik der gemeinsamen Währung als bei Fehlern der deutschen Politik zu suchen. Mit der Einführung des Euro wurde eine gewisse Aufteilung der Eurozone in Länder mit Überschüssen und Defiziten ihrer Handelsbilanzen als recht natürlich angesehen: Länder der Peripherie, deren Volkswirtschaften viel Aufholpotenzial haben, sollten mit dem steigenden heimischen Volkseinkommen auch steigende Importe kreieren, während in Erwartung eines Eurozonen- weiten Konvergenzprozesses steigende Preise und Löhne anfangs den Export dämpfen würden. Gleichzeitig führte jedoch die Verfügbarkeit über historisch billigen Kredit (gemeinsam mit der Eliminierung von Wechselkursrisiken und der Ausblendung länderspezifischer Insolvenzrisiken) zu einer Mischung aus Überkonsum und Überinvestition – sowohl im Privatsektor (vor allem: Spanien und Zypern) als auch im Staatssektor (vor allem: Griechenland und Portugal).

Zudem kann man die Ungleichgewichte in den Leistungsbilanzen auch zu einem guten Teil auf Unterschiede in der Bereitschaft und Fähigkeit von Regierungen zurückführen, attraktive Standortbedingungen für Produktion und Investition in ihren jeweiligen Ländern zu bieten.

Hinzu kommt für Länder der Eurozone, dass zwei zentrale Anpassungsmechanismen nicht mehr zur Verfügung stehen: der Zinssatz und der Wechselkurs. Waren bei Einführung des Euro die Zinssätze für Deutschland noch eher zu hoch und für Spanien oder Irland eindeutig zu niedrig, gilt heute das Gegenteil. Das Gleiche gilt für den Wechselkurs: normalerweise würde die Währung von Ländern in der Rezession abwerten und Länder mit boomenden Exporten (wie heute Deutschland) würden aufwerten.

Mit dem Euro als gemeinsamer Währung und damit einheitlichem Wechselkurs sowie zentral bestimmtem Zinssatz der Notenbank sind automatische Stabilisatoren weggefallen und die einheitliche Geldpolitik kann nur noch schwer auf divergierende Entwicklungen der einzelnen Volkswirtschaften reagieren. Heute stärkt der deutsche Exportüberschuss den Außenwert des Euro und macht es damit den Ländern der Peripherie schwerer, international wettbewerbsfähig zu sein.

Und der Versuch der Europäischen Zentralbank (EZB), die Risikoprämien der überschuldeten Euroländer durch extrem niedrige Zentralbankzinsen und Aufkaufprogramme zu relativieren, schürt in Deutschland alte Ängste vor Inflation und einer schleichenden Enteignung der Sparer. Sollte nun Deutschland den Empfehlungen des IWF oder der EU-Kommission nachkommen und die heimischen Löhne und Preise wieder inflationieren, machte dies die Aufgabe der EZB auch nicht einfacher, eine gemeinsame Geldpolitik zu fahren, die allen Euroländern passt.

Was tun? Was die Kommission vielleicht meint, aber nicht sagt

Die Analyse der Kommission ist schon richtig: in Deutschland wird zu wenig privat investiert und die öffentlichen Ausgaben sind auch nicht investiv genug. Mit etwas Mut hätte man auch konkreter werden können und eine Liste sinnvoller Beiträge der deutschen Politik benennen. Die deutsche Regierung könnte ihren Beitrag leisten:
  • indem die öffentlichen Ausgaben von konsumtiven auf investive Zwecke umgelenkt werden (Bildung, Infrastruktur),
  • indem die (Steuer-) Anreize für den Privatsektor verbessert werden, in der Realwirtschaft zu investieren,
  • indem sich der deutsche Dienstleistungssektor einem echten Binnenmarkt für Dienstleistungen stärker öffnet.
  • indem die „kalte Progression“ – implizite Steuererhöhungen ohne Parlamentsbeschluss - korrigiert wird. Das fordert auch der Deutsche Gewerkschaftsbund und würde die Binnennachfrage stimulieren.


Was soll das Alles?


Ist Deutschlands Leistungsbilanzüberschuss also ungerecht? Soll er im Rahmen einer Fiskalunion als politisches Problem behandelt werden? Tatsächlich halte ich die mir selbst gestellte Frage im Kern für einen Kategorienfehler. Ich halte es mit Friedrich August von Hayek (1976) und denke, dass nur individuell verantwortbare Handlungen und nicht makroökonomische Aggregate als „gerecht“ oder „ungerecht“ beurteilt werden können. Aber auch ohne diese philosophische Spitzfindigkeit: meine Antwort ist: „Nein“. Es ist noch nicht einmal ausgemacht, ob der deutsche Leistungsbilanzüberschuss überhaupt von Vorteil war für den deutschen Sparer, Investor und Steuerzahler. Noch weniger geht er auf „ungerechtes“ Verhalten irgendwelcher Akteure zurück. Eher ist der deutsche Exportüberschuss im Verhältnis zu anderen Eurozonenländern ein vorübergehendes Ergebnis einer Kombination von politischen Reformen und unternehmerischem Handeln, die die deutsche Industrie wieder wettbewerbsfähig gemacht haben. Ironischerweise ging diesem Erfolg eine gewaltige Fehlinvestition deutscher Sparer voraus und es gehen damit gewaltige Haftungsrisiken der deutschen Steuerzahler einher. Beides hängt an der Logik der gemeinsamen Währung – schon bei ihrer Einführung und jetzt als Folge ihrer Rettung.

Schließlich kann man sich aber auch fragen, was das Ganze soll. Auf einem gemeinsamen Markt makroökonomische Ungleichgewichte anhand von Exportbilanzen zu problematisieren geht vielleicht sogar ganz am eigentlichen Problem vorbei und thematisiert nur Symptome, wie Stefan Kooths meint:
„Zahlungsbilanzen zeigen die suggestive Kraft statistischer Abgrenzungen. Nur weil sie national erhoben werden, erscheinen ihre Ergebnisse schon ökonomisch belangvoll, und Teilbilanzsalden wächst plötzlich eine normative Note zu, die sie im Zweifel korrekturbedürftig macht. Wie steht es denn um den Leistungsbilanzsaldo des Ruhrgebiets? Wir kennen nicht einmal das Vorzeichen. Es kann uns auch egal sein. Wenn aber ein deutsches Unternehmen an der polnischen Westgrenze investiert statt an der deutschen Ostgrenze, dann halten das manche für wirtschaftspolitisch gravierend. Die Diskussion atmet den Geist des nationalen Kollektivismus, und statistische Aggregate werden plötzlich zu Akteuren. Solange die einzelwirtschaftlichen Investitions- und Ersparnisentscheidungen nicht durch falsche Rahmenbedingungen verzerrt sind (Investitionshemmnisse, Bail-outs, monetäre Zahlungsbilanzfinanzierung, Niedrigzinspolitik), muss man sich über das marktwirtschaftliche Gesamtergebnis keine Sorgen machen. Leistungsbilanzsalden sind daher allenfalls als Symptom für solche Verzerrungen zu sehen, die das eigentliche wirtschaftspolitische Problem darstellen“

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