Dienstag, 26. November 2013

„Europa – EU – Euro“ – der Open Europe Berlin Fragebogen. Antworten von Ulrike Guérot

Was bedeutet für Sie „Europa“?

Europa ist eine Idee. Europa ist in seinen Ursprüngen zunächst ein Mythos, ein Begriff, der sich etymologisch um das 15. Jahrhundert mit einem gewissen Bedeutungsgehalt verfestigt hat und 1507 erstmals kartographisch erfasst wurde: Diese erste kartographische Repräsentation der Mächte Europas ist mit dem antiken Mythos der Entführung der vorderasiatischen Königstochter durch den in einen Stier verwandelten Zeus verbunden: der Stier schwebt über der ersten Europakarte. Europa ist also das, worauf man schaute, wenn man von der Antike an nach Westen schaute, ein Begriff des anderen: die Genese einer neuen, ideellen Vorstellung eines politischen Gemeinwesen der ‚neuen Welt’ in Abgrenzung zur Antike.

Europa ist damit, und auch das ist wichtig, der Fluchtpunkt oder -ort einer Frau, das komplementäre Element zu einer Marsianischen Politik. Diese „Weiblichkeit“ des Europäischen Projektes („Amerika is from Mars, Europe is from Venus“, wie der amerikanische Publizist Robert Kagan vor Jahren schrieb), lässt sich heute immer wieder festmachen an dem resoluten Eintreten Europas für soft politics, und soft-power (John Nye) regulativer Politik, dem Prinzip der Nachhaltigkeit und internationaler Ordnung („Recht vor Macht“), good govenance, Multi-Lateralität, Konsenspolitik sowie einer umfassenden Außen- und Sicherheitspolitik, die nicht einseitig auf militärisches Eingreifen ausgerichtet ist. Das alles ist auch heute das entscheidende Alleinstellungsmerkmal europäischer Politik im globalen Kontext.

Dieses geographisch nicht klar umrissene, weil ideell fundierte Gemeinwesen ‚Europaea’ ist über die letzten fünf Jahrhunderte - ungeachtet zahlreicher Rückschläge, Eruptionen von Nationalismen und  schrecklicher Kriege - immer weiter zu einer „imaginated community“ (einer "imaginierten Gemeinschaft“) geworden. Seit dem frühen 20. Jahrhundert spätestens ist es in seinem Bedeutungsgehalt ein konsequent nach-nationales Projekt, in dem die normative Bindung an universelle Prinzipien von Demokratie und Menschenrechten zugleich die Brücke und das verbindende Element zwischen den vielfältigen Kulturen und Sprachen ist, die den Reichtum des europäischen Kontinentes und seiner Regionen ausmachen. Europa als Idee ist damit auch die Dekonstruktion von früh-neuzeitlichen Imperien, im Kern ein gleichsam universalistisches Projekt, das letztlich eine Weltregierung zum Ziel hat; eine Idee eben, die in Europa ihren geographischen Ausgang nimmt.

Was bedeutet für Sie die Europäische Union?

Die EU ist für mich der erste realistische, politische Versuch, die oben skizzierte Idee von Europa umzusetzen, um die Lehre aus dem wohl blutigsten Jahrhundert der europäischen Geschichte zu ziehen, das 1914 mit dem Ausbruch des 1. Weltkrieges seinen Ausgangspunkt nahm und den Kontinent in seinen zweiten „Dreißigjährigen Krieg“ (1914-1945) verwickelte. Insofern kommt dem Jahr 2014 für die Vertiefung der Europäischen Union auch eine besondere Bedeutung zu. Die EU ist – mit Blick auf meine obige Definition von Europa – das aktuelle historische Experimentierlabor – in dem konkret versucht wird, neue politische und rechtliche Gestaltungsformen für transnationales Zusammenleben zu entwickeln. In diesem Sinne ist es weltgeschichtlich das einzige und auch aufregendste zivilisatorische Projekt, Emmanuel Kants Vorstellung einer „Welt des ewigen Friedens“ durch den Zusammenschluss von Staaten auch dem Ziel einer globalen Bürgergesellschaft einen Schritt näher zu kommen.

Die EU ist somit ein Projekt der Post-Moderne, des 21. Jahrhunderts, dessen große Aufgabe es sein wird, im Nachgang zur ökonomischen Globalisierung ein demokratisches System für globale Wohlstandsverteilung zu schaffen und damit einen Beitrag dazu zu leisten, den Charakter und die Struktur von Politik und Demokratie im globalen Maßstab radikal neu zu definieren, jenseits klassischer Begriffe von Grenzen, Staatlichkeit und Souveränität.

Die Überwindung der Koppelung von Demokratie an den Begriff des Nationalstaates ist hierbei – wie bei den Ursprüngen der Europäischen Integration immer noch zentral  bzw. heute, bei Integrationsschritten wie der Bankenunion – bei der es essentiell um die Verwirklichung des demokratischen Prinzips ‚no taxation without represenation’ auf europäischer Ebene geht - zentraler denn je.

Durch die Überwindung nationalstaatlichen Denkens ist die EU das globale Avantgarde-Projekt, Prozess und Projekt zugleich; jener Teil der Welt, in dem experimentell versucht wird, das unhaltbare Dreieck aus Globalisierung, Demokratie und Souveränität aufzulösen, das Dani Rodrik mit dem Begriff des „Globalisierung-Paradox“ beschrieben hat. Die EU ist der Versuch der Schaffung einer nach-nationalen Demokratie, in dem angesichts von globalen Wertschöpfungs- Ressourcen, Cyber- und Versorgungsketten der klassische Begriff nationalstaatlicher Souveränität konsequent in Frage gestellt wird und ein transnationales politisches Gemeinwesen entstehen soll, das sich auf der Grundlage von Freiheit, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit, Demokratie, good govenance, Menschenrechten freiwillig – unter Berücksichtigung kultureller Diversität – in einer neuen Staatsform, basierend auf dem Prinzip der res publica europaea, zusammenschließt. Dieser Gedanke schließt ein, dass nationale Grenzen innerhalb der EU – zumindest innerhalb der Eurozone - einem einheitlichen Währungsraum, heute schon eine politische Fiktion sind.

Ich spreche mich daher für eine Rückbesinnung auf das ursprüngliche europäische Integrationsziel aus: die Überwindung des Nationalen und dem freiwilligen Zusammenschluss der europäischen Bürger zu einer neuen entité politique;  die Schaffung einer neuen „constituante“ auf der Grundlage geteilter normativer Überzeugungen und dem Glauben an eine gemeinsame Zukunft; ein politisches Gemeinwesen, dem potentiell alle (Welt-)Bürger beitreten können – z.B. in einem nächsten Schritt auch die Anrainer und Bürger des Mare Nostrum, die sich diesen Prinzipien verpflichten.

Die EU ist im Kern nicht die Vereinigung von Staaten, sondern ein Bürgerprojekt. Der Begriff der „Vereinigten Staaten von Europa“ ist darum irreführend. Wir brauchen die Leitidee einer europäischen res publica, einem europäischen Gemeinwohl, das es für alle Bürger zu organisieren gilt (siehe hierzu mein Manifest mit Robert Menasse Zukunft Europas. Es lebe die europäische Republik).

Was bedeutet für Sie der Euro, die gemeinsame Währung?

Der Euro als gemeinsame Währung ist ganz im Sinne neo-funktionalisten Denkens als logische Konsequenz des Binnenmarktes entstanden, und wurde damals mit dem Slogan „Ein Markt, eine Währung“ begründet. Die verheerenden Folgen von Wechselkursschwankungen innerhalb eines gemeinsamen Marktes sollten überwunden werden.

Es war von Anfang an nicht nur klar, - sondern auch Absicht (!) – dass die Schaffung eines gemeinsamen Währungsraumes nicht ohne eine politische Union, also ohne einen gemeinsamen Fiskal- Steuer- und Sozialraum geschaffen werden könne – in Deutschland wurde dies unter dem Stickwort „Krönungstheorie“ diskutiert.

Der Euro ist darum eine Währung, die auf einem Bein steht und mithin nicht laufen kann. Alle bisherigen Governance-Instrumente, die während der Krise beschlossen wurden, gleichen Krücken, sind aber nicht der resolute Versuch, dem Euro ein zweites, stabiles Standbein zu verschaffen.

Das eigentliche Problem, das es heute zu beleuchten gilt, ist, dass mit dem Euro eine transnationale Währung ohne eine transnationale Demokratie geschaffen wurde. Im Kern hat mithin über die letzten Krisenjahre de facto der Beginn transnationaler europäischer Redistribution weit über den bestehenden EU-Finanzrahmen und die Strukturfonds hinaus - maßgeblich durch die Schaffung des ESM, da sich die ‚no-bail-out’ Klausel des Maastrichter Vertrages als realitätsuntauglich erwiesen hat - zu einer neuartigen europäischen Verfassungskrise geführt. Aus einem vielschichtigen europäischen Redistributionsproblem wurde ein bisher ungelöstes europäisches Verfassungsproblem, denn es fehlt eine einheitliche europäische Legitimations- und Entscheidungsgrundlage über eben jene transnationale Redistribution. Europa stößt derzeit institutionell an die Grenze des Prinzips ‚no taxation without representation’, und damit an die Grenze der klassischen Begrifflichkeit von (Haushalts-)Souveränität und Solidarität, die beide bisher maßgeblich an den Begriff des Nationalen gekoppelt waren.

Dabei sind die nationalen Grenzen für Investitionen und Gewinnrückführungen längst geöffnet. Die Währungsgrenze ist mithin die eigentliche (wirtschaftliche) Außengrenze. Mithin müsste auch finanzielle Solidarität von Nationalstaatlichkeit entkoppelt und auf Euroland transponiert werden, ganz im Sinne eines europäischen „Wohlfahrtspatriotismus“. Da dies aber mangels eines europäischen Demos bzw. aufgrund eines mangelnden europäischen „Wir-Gefühls“, sprachlich-kultureller Differenzen und einer immer noch auf innereuropäische Konkurrenz zwischen den nationalen (Wirtschafts-)Politiken nicht möglich erscheint, hat Euroland ein Problem im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Demokratie.

Anstatt Euroland als eine einheitliche Volkswirtschaft zu begreifen, werden die nationalen Volkswirtschaften im allgemeinen Sprachgebrauch immer noch in Konkurrenz zueinander gesetzt. Die nationalen Volkswirtschaften sollen europäischen governance-Zielen genügen und sollen in ihrer performance in einer Art race to the bottom gleichsam gegeneinander antreten, wie die berühmten Häschen aus der Duracel-Batterien-Reklame, anstatt dass ein fiskalisches, steuerliches und soziales level-playing-field im Sinne europäischer Ordnungspolitik geschaffen wird.

Die europäischen Bürger und ihre Politiker haben emotional noch nicht verarbeitet, dass innerhalb des gemeinsamen Euro-Währungsraumes die nationalen Grenzen de facto schon abgeschafft sind und dass es nunmehr um die Organisation einer europäischen Demokratie geht, in der die Gewinne einer gesamteuropäischen Wertschöpfungskette transnational gerecht verteilt werden - und dabei eine ökonomische Balance zwischen Zentrum und Peripherie, zwischen Wachstumsregionen und strukturschwachen Regionen gefunden wird – anstatt zwischen Nationalstaaten.

So ist es z.B. allein der Begriff ‚Export’ innerhalb eines Währungsraumes irreführend: Ebenso wenig wie Exporte zwischen Hessen und Brandenburg gemessen bzw. zwischen den Exporten unterschieden wird, so wenig sollte dies z.B. zwischen Deutschland und Spanien der Fall sein. Solange es innereuropäische Import- und Exportstatistiken gibt, zeigt sich, dass Europa zwar einen Binnenmarkt hat, aber keine Gesamtvolkswirtschaft mit gemeinschaftlicher Lenkung und Besteuerung, eine in 17 Staaten gültige einheitliche Währung, aber weiterhin nationale volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen und nationale Haushalte, die der Souveränität der nationalen Parlamente unterliegen. Euroland ist längst Binnenland, nur eben im (sozial-)politischen Raum der nationalen Parlamente und Staatshaushalte noch nicht. Kurz: Der Euro ist eine unvollständige Währung mit fehlender politischer Exekutive, und genau darum ist der Euro in der „Technokratiefalle“. Weil die politische Organisation der Währung nicht funktioniert (eine EZB, 17 Finanzministerien), wird die governance des Euroraums, z.B. durch das sog. ‚europäische Semester’, an die Europäische Kommission delegiert: Der Euro ist damit, zumindest teilweise, auch die politische Entmündigung der europäischen Bürger.

Anders formuliert: Der Euro ist eine verwaiste Währung und sucht (s)eine demokratische Struktur, Euroland sucht ein (Eurozonen-)Parlament und die europäischen Bürger suchen einen transnationalen ‚contract social’, einen europäischen Gesellschaftsvertrag. Das ist heute zugleich europäische Gemengelage und Herausforderung, nämlich das Manko einer wirklichen nach-nationalen europäischen Demokratie im Montesquieu’schen Sinn eines Systems der Gewaltenteilung, durch das europäische Verteilungsgerechtigkeit und Solidarität demokratisch und gesamteuropäisch hergestellt werden könnte.

„Scheitert der Euro, dann scheitert Europa!“ Inwiefern halten Sie diese Aussage für richtig, inwiefern für falsch?

Es ist beliebt geworden zu argumentieren, dass man die europäische Idee gegen den Euro verteidigen müsse, den Euro also abschaffen müsse, um Europa zu bewahren. Ich halte das für falsch. Der Euro ist der Baum, der alle europäischen Bürger trägt und ernährt. Ohne den Euro wäre Europa ärmer, hätte mehr Schwierigkeiten, sich im internationalen Währungssystem zu behaupten und müsste wieder einen hohen Preis für Transaktionskosten und Währungsschwankungen bezahlen. Der Euro ist also nicht das Problem: Er ist – auch während der Krise – überaus stabil mit einer Inflationsrate von durchschnittlich 2% (weniger als die durchschnittlichen 3.3% in bundesrepublikanischen Zeiten) und im Außenwert mit ca. 1,30 Cent zum Dollar sehr stabil. Würde man Euroland als aggregierte Volkswirtschaft verstehen, hätte Euroland ein Defizit von ca. 6%/GDP und eine Verschuldung von ca. 80%/GDP, wäre also eine kerngesunde Volkswirtschaft. Insofern ist der Euro nicht das Problem und sollte nicht scheitern: Er ist die europäische Wachstumsressource schlechthin, ein wichtiges Element für internationale Strategiefähigkeit. Nicht vergessen werden sollte Henry Kissingers geflügeltes Wort: „The Dollar is our currency and your problem“. Europa sollte sich dieses strategischen Instruments nicht begeben.

Umgekehrt befördert der Euro aufgrund des beschriebenen Demokratiedefizits unbestritten soziale und politische Spannungen in Europa. Die eigentliche Frage ist indes nicht, was passiert, wenn der Euro scheitert, sondern wie die dysfunktionale demokratische Struktur der derzeitigen Euro-Governance behoben werden kann, so dass die gemeinsame Währung demokratisch legitimiert und sozial verträglich ausgestaltet werden kann. Es gibt keine „Wirtschaftsregierung“, denn was wäre dann die „Restregierung“? Welches Dossier, welches „Regieren“ ist nicht budgetrelevant? Europa bedarf einer europäischen Regierung, die über die gesellschaftlichen Präferenzen aller europäischen Bürger gemeinsam entscheidet.

Sollte dies aufgrund nationaler oder regionaler Egoismen oder sozio-kultureller Schwierigkeiten nicht gelingen, so darf in der Tat befürchtet werden, dass ein Scheitern des Euro sich durchaus zerstörerisch auf die europäische Idee auswirken könnte. Alle Ideen einer Nord-/Südwährungsunion, eines „Kerneuros“ etc., die suggerieren, man könne den Euro abschaffen (oder verkleinern), berücksichtigen nicht, dass man damit auch wieder den Binnenmarkt oder z.B. den freien Kapitalverkehr gefährden würde. Bürger aus einem schwächeren „Südwährungsraum“ würden ggf. ihr Auto nehmen, um sich ein Konto im harten „Nordwährungsraum“ anzulegen; um dies zu verhindern, müssten entweder wieder Kapitalausfuhrkontrollen eingeführt werden, oder die Schengen-Grenzen geschlossen werden. Euro und Europa sind also eine Einheit. Mithin sind die Grundfreiheiten Europas – freier Personen, Güter und Kapitalverkehr – nur zusammen zu haben. Das eine ohne das andere ist letztlich eine Schimäre. Europa als Integrationsprojekt würde ohne den Euro mittelfristig erodieren, die nationalen Fliehkräfte würden zunehmen. Die augenblickliche Problematik ist vielmehr, dass der Euro wahrscheinlich nicht ohne Demokratie, die europäische Idee aber nicht ohne den Euro überleben wird; es geht also nicht um Europa ohne Euro, sondern darum, wie Europa und Demokratie zusammengeführt geführt werden können.

„Mehr Europa“ – welche EU? In welchen Politikbereichen sollte die Europäische Union (a) mehr tun; (b) Dinge anders machen und (c) weniger tun?

Ich halte die Diskussion über mehr oder weniger Europa für grundsätzlich falsch. Es ist nicht nur polarisierend und befördert ein vertikales Tauziehen zwischen nationaler und europäischer Ebene, als ob diese gegeneinander arbeiten würden; und es suggeriert, dass Europa irgendwie über allem schwebt, ein Brüsseler Bürokratie-Moloch, dem man nicht mehr Kompetenzen geben will. Wir müssen von einer vertikalen Dichotomie zu einer horizontalen Gestaltung eines europäischen Gemeinwesens mit gleichen Rechten für alle und der demokratische Organisation desselben.

Die vertikale Dichotomie entspricht nicht der Realität. Denn alle Ebenen sind bereits Europa, sind Teil der europäischen governance. Indes, governance is ownership for everybody and responsibility for none: Die nationalen Ebenen arbeiten an den europäischen Weiß- und Grünbücher mit, nationale Regierungen entscheiden darüber zusammen im Europäischen Rat – aber wenn dann z.B. die Chemikalienrichtlinie aus Brüssel kommt, dann wird diese der Brüsseler Bürokratie zugeschrieben und keiner will dafür verantwortlich sein. Die meisten Richtlinien aus Brüssel werden über aktive nationale Lobbyisten unter dem Signum des Verbraucherschutzes ins europäische regulative System eingespeist – nur, um sich dann über Brüsseler Technokraten zu beschweren, die nicht „alles“ bestimmen sollen. Mit diesem Mythos muss aufgeräumt werden.

Es geht also nicht um mehr oder weniger Europa, sondern um ein anderes Europa, anders demokratisch legitimiert und mit anderen Möglichkeiten der Partizipation – nicht um eine sich verhärtende Abgrenzung zwischen nationaler und europäischer Ebene. Die Frage sollte weniger die Abgrenzung von Ebenen, sondern die Verschränkung von Ebenen bei der politischen Entscheidungsfindung sein. Europa als politische Einheit muss von governance zu government kommen.

Das oft angeführte Prinzip der Subsidiarität, das derzeit fröhlich Urstand feiert, ist oft nichts anderes, als durch die Hintertür kulturelle Grenzen wieder zu Rechtsgrenzen zu machen, indem man sich auf kulturelle Ausnahmetatbestände beruft und diese mittels Subsidiarität zementiert. Dabei zielt der Begriff der Subsidiarität in seinem Ursprung in der katholischen Soziallehre auf die Abgrenzung zwischen Eigenverantwortung des Individuums und einer gesellschaftlichen Verantwortung für das Individuum - wenn dieses selbst nicht für sich sorgen kann - und nicht auf  die Kompetenzaufteilung auf mehre politische Ebenen.

Die EU ist aber in ihren Ursprüngen eine Rechtsgemeinschaft. Anstatt Kompetenzkataloge anzulegen und festzulegen, was „nur“ auf nationaler Ebene oder „nur“ auf europäischer Ebene gemacht werden soll, sollte man sich auf klassische europäische Rechtsprinzipien berufen, z.B. das Prinzip der wechselseitigen Anerkennung. Hier sind – Stichwort Freizügigkeit bei Dienstleistungsberufen – immer noch Fortschritte zu erzielen: ein Arzt aus einem EU-Land soll sich in einem anderen EU-Land niederlassen dürfen; die Leberwurst aus einer Region in einer anderen verkauft werden dürfen. Der Trade-off, den der europäische Rechtsraum bei seiner Regelsetzung dabei zu leisten hat, ist Qualitätssicherung und Verbraucherschutz vs. Freizügigkeit: Dem griechischen Arzt wird die Freizügigkeit bei der Niederlassung mit Blick auf ein (vermeintlich) nicht nach deutschen Maßstäben abgelegtes Diplom verwehrt. In einem europäischen Rechtsraum sollte indes – unter Einhaltung von Mindeststandards – der Markt entscheiden dürfen, welcher deutsche Patient vielleicht einen griechischen Arzt aufsuchen möchte; trotz andersartigen Diploms. Für das Saatgut oder die Ölkännchen verhält es sich analog.

Insofern geht es hier erneut um die Organisation des europäischen Rechtraums und damit um die (Neu-)Organisation der europäischen Demokratie, und nicht um mehr oder weniger Europa, letztlich ein Synonym für nationale Besitzstandswahrung bei Kompetenzen und Zuständigkeiten.

Die Frage ist z.B. nicht – um es konkret zu machen – ob das Europäische Parlament „mehr“ Rechte bekommen soll oder die nationalen Parlamente, sondern die eigentliche Frage ist, wie eine starke europäische Legislative, die beide parlamentarischen Ebenen miteinander „verschränkt“, gestaltet werden kann, die dann eine starke europäische Exekutive kontrolliert. Wenn diese Verschränkung legitimatorisch und partizipatorisch gut gelingt und transparent ist, wenn damit Opposition im politischen System der EU möglich wird, also die Möglichkeit, gegen eine bestimmte europäische Politik zu sein, ohne deswegen gleich „gegen Europa“ sein zu müssen; wenn die Reversibilität von politischen Entscheidungen im europäischen System gegeben ist und das politische Votum der Bürger etwas zählt, dann kann und sollte es alles und für alle europäischen Bürger gleichermaßen bindend entscheiden, was zur Organisation eines modernen politischen Gemeinwesens notwendig ist. Denn dann besteht keine Notwendigkeit mehr, sich durch das Pochen auf Subsidiarität politische Gestaltungsspielräume zum Ausleben von nationalen Klientelismen zu sichern, die unter dem Vorwand kultureller Besonderheiten gleichsam zu europarechtsfreien Räumen gemacht werden.

Sich dieser Aufgabe zu stellen, hieße, sich der kulturellen Bedingtheit von Recht (und Demokratie) zu stellen und weiter an einer gemeinsamen, konvergenten europäischen Rechtskultur zu arbeiten, anstatt sich in Scheingefechten um weniger oder mehr Europa zu verzetteln.

Dr. Ulrike Guérot ist Senior Associate bei der Stiftung Open Society Initiative for Europe (OSIFE) und Gründerin des European Democracy Lab, einer Plattform zum kreativen Nachdenken über die Zukunft der europäischen Demokratie.

Die Antworten von Prof. Dr. Otmar Issing auf den Open Europe Berlin Fragebogen finden Sie hier

Weiterführende Literatur:

1. Zwischen Haushalts- und Legitimationsdefizit: Zur Zukunft der europäischen Demokratie, Aus Politik und Zeitgeschichte, February 05, 2013, pp. 3-10.
2. Es lebe die europäische Republik. with Robert Menasse in Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, March 24, 2013.
3. Germany´s role in Europe. The Economist, June 19, 2013
4. The Big Illusion? Germany, the Coalition Talks and the Hope for More Europe. November 14, 2013. Blog for Atlantic community

1 Kommentar:

  1. Ich dachte, Loriot wäre gestorben. Warum schreibt er dann noch?

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