Dienstag, 22. Oktober 2013

Der Streit um die Abwicklung der Banken: Perspektiven nach der Wahl. Von Roland Vaubel

Nachdem Schäuble, Brüderle und die großen Banken- und Wirtschaftsverbände die bürgerliche Mehrheit im Bundestag verspielt haben und Verhandlungen über eine Große Koalition begonnen haben, könnte die europäische "Bankenunion" auch in der Frage der Bankenabwicklung auf ein falsches Gleis geraten [1]. Die nachfolgende Übersicht zeigt die Optionen für ein europäisches Restrukturierungs- und Abwicklungsregime:



A)    ohne gegenseitige/
gemeinsame Finanzierung
B)     mit gegenseitiger/
gemeinsamer Finanzierung
1.      Einheitliche Regeln für die nationalen Behörden
Abwicklungsrichtlinie der EU (im Juni 2013 vom Rat angenommen)
Richtlinienvorschlag der Kommission vom Juni 2012
2.     Europäisches Netzwerk der nationalen Behörden
Schäuble
Große Koalition I
3. Gemeinsame Abwicklungsexekutive
Große Koalition II
Kommissionsvorschlag einer Abwicklungsver-ordnung (Juli 2013), EZB, SPD, Deutsche Bank

Während Schäuble für ein "Netzwerk" der nationalen Abwicklungsbehörden der Eurozone eingetreten war, fordert die SPD eine gemeinsame Abwicklungsexekutive der Eurozone mit dem von der Kommission vorgeschlagenen gemeinsamen Abwicklungsfonds. Anders als die Kommission lehnt die SPD jedoch eine direkte Rekapitalisierung der Banken aus Mitteln des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ab. Nach ihren Vorstellungen soll der Abwicklungsfonds allmählich durch Beiträge der Banken und schon sehr bald über eine Finanztransaktionssteuer aufgefüllt werden. Eine gemeinsame Finanzierung der Abwicklung wird auch von der Deutschen Bank befürwortet – allerdings über den ESM, d.h., über Bürgschaften der Steuerzahler.

Die obige Übersicht zeigt den Spielraum für Kompromisse zwischen Union und SPD. Die Große Koalition könnte entweder ein Netzwerk der nationalen Behörden mit gegenseitiger Finanzierung (d.h. Option 2.B.) oder eine gemeinsame Abwicklungsexekutive ohne gemeinsame Finanzierung (Option 3.A.) vereinbaren. Da die Bundesregierung bereits der Finanztransaktionssteuer und in begrenztem Umfang der direkten Rekapitalisierung aus Mitteln des ESM zugestimmt hat, ist Option 2.B. m.E. die wahrscheinlichere Lösung. Sie ist aber auch die gefährlichere, denn sie setzt falsche Anreize.

Soweit die Probleme der Banken durch eine falsche Wirtschaftspolitik bedingt sind, ist dafür eher die nationale als die europäische Wirtschaftspolitik verantwortlich. Die exzessive Förderung des Immobiliensektors in Spanien, Portugal, Zypern und Irland zum Beispiel war Teil der nationalen Wirtschaftspolitik. Die Krisenanfälligkeit der Banken ist daher von Land zu Land sehr verschieden. Das war in der Vergangenheit so, und es wird auch in Zukunft so sein.
© Bundesministerium der Finanzen, Foto: Ilja C. Hendel
Die EZB soll die Altlasten identifizieren, aber das ist nur zu einem geringen Teil möglich, denn die Verluste sind versteckt. Zumeist handelt es sich um Kredite, die verlängert worden sind, um Abschreibungen zu vermeiden. Wie soll die EZB diese faulen Kredite entdecken? Außerdem hat – wie die letzten 2 ½ Jahre gezeigt haben – im EZB-Rat eine Mehrheit überschuldeter Staaten das Sagen, die systematisch die Kollektivierung der Risiken betreibt und daher an einer korrekten Identifizierung der Altlasten kaum interessiert ist. Schließlich sieht die Übereinkunft der Euro-Finanzminister vom 20.06.13 ja bereits vor, dass die Altlasten "von Fall zu Fall" einstimmig vom ESM übernommen werden können. Wenn sich die SPD in den Koalitionsverhandlungen durchsetzt, wird jedoch nicht der ESM, sondern ein neuer europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsfonds für die Altlasten aufkommen.

Wenn sich die Große Koalition dagegen auf Option 3.A. einigt, liegen die Informations- und Anreizprobleme etwas anders. Zum einen kann eine europäische Institution weniger gut beurteilen, was zu tun ist, als eine dezentrale, die die Verhältnisse vor Ort besser kennt. Zum anderen betreffen die Probleme der einzelnen Banken den einzelnen Mitgliedstaat stärker als die gesamte Eurozone. Deshalb hat der Mitgliedstaat einen stärkeren Anreiz, das Richtige zu tun, als eine Euro-Behörde. Im Falle grenzüberschreitender Banken (wie Dexia und Fortis) ist bilaterale oder trilaterale Koordination der nationalen Behörden meist effektiver, als wenn sich die gesamte Eurozone einmischt.

Macht die Übertragung der Bankenaufsicht auf die EZB ein gemeinsames Abwicklungsregime notwendig? Wenn Aufsicht und Abwicklung in einer Hand oder zumindest beide auf der Ebene der Eurozone angesiedelt sind, scheut der Aufseher eher vor der notwendigen Schließung zurück, als wenn andere Institutionen die unangenehme und kostspielige Aufgabe der Abwicklung lösen müssen. Auch der European Banking Authority (EBA) wurde die Befugnis übertragen, Banken zu schließen, ohne dass eine EU-weite Abwicklungsbehörde eingerichtet worden wäre.

Weder für Option 2.B. noch für Option 3.A. gibt es in den europäischen Verträgen eine hinreichende Rechtsgrundlage. Die Kommission schlägt Art. 114 AEUV vor, und der Juristische Dienst des Rates ist ebenfalls zu Diensten. Art. 114 bezieht sich jedoch auf die EU, nicht die Eurozone, und selbst auf EU-Ebene könnte er nicht die Gründung einer Behörde legitimieren, die umfangreiche Ermessensspielräume hat. Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung zu Art. 114 nur die Errichtung ausführender Behörden erlaubt. Aber der Wortlaut von Art. 114 ist noch viel restriktiver als Kommission, Rat und Gerichtshof wahr haben wollen. Art. 114 gilt nur für "Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben". Was die Definition des Binnenmarktziels angeht, verweist Art. 114 explizit auf Art. 26 und 27 AEUV. Danach umfasst der Binnenmarkt "einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gemäß den Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist". Sowohl unterschiedliche nationale Restrukturierungs- und Abwicklungsvorschriften als auch nationale Restrukturierungs- und Abwicklungsfonds sind mit dem freien Verkehr von Dienstleistungen und Kapital vollkommen vereinbar. Art. 114 bezieht sich auf protektionistische Produktregulierungen (wie das deutsche Reinheitsgebot für Bier), aber nicht auf Prozessregulierungen. Unterschiede in den Prozessregulierungen sind keine Handelshemmnisse. Unterschiede zwischen den nationalen Restrukturierungs- und Abwicklungsvorschriften sind keine Produktregulierungen, sondern Prozessregulierungen. Sie schreiben nicht die Eigenschaften von Finanzprodukten, sondern Entscheidungsprozesse vor. Die Tätigkeit der nationalen Bankenfonds mag – je nach Finanzierung – der Beihilfenkontrolle der EU-Kommission unterliegen, aber die Beihilfenkontrolle kann offensichtlich nicht als Rechtsgrundlage für einen Fonds der Eurozone dienen.

Da Art. 114 nicht die Vereinheitlichung der Restrukturierungs- und Abwicklungsvorschriften rechtfertigt, scheidet er auch als Rechtfertigung für die Abwicklungsrichtlinie der EU (Option 1.A.) und für die EBA-Richtlinie aus. Als die Briten 1986 in der Einheitlichen Europäischen Akte dem Art. 100a EWGV, dem Vorgänger des Artikels 114 AEUV, zustimmten, haben sie nicht im Traum daran gedacht, dass er einmal dazu missbraucht werden könnte, die Regulierung der City of London in die Hände einer qualifizierten Mehrheit der Mitgliedstaaten zu legen. Sie fühlen sich hintergangen, und da sie auch dem Gerichtshof nicht mehr trauen, proben sie den Austritt aus der EU. Soll Artikel 114 nun auch dazu dienen, Deutschland in der Frage der Bankenabwicklung zu überstimmen?

Aus ökonomischer Sicht geht die geplante Verlagerung der Verantwortlichkeiten in die falsche Richtung. Die Haftung für Bankenprobleme sollte nicht zentralisiert, sondern dezentralisiert werden. Die Banken selbst sollten stärker haften – das ist die marktwirtschaftliche Lösung. Wenn eine Bank gestützt werden muss, war ihre Geschäftspolitik falsch. Anreizverträglich ist nur eine Haftung ihrer Eigentümer. Dazu bedarf es einer Verschärfung der Eigenkapitalvorschriften, die weit über das hinaus geht, was Basel III und die bisherigen nationalen Maßnahmen vorsehen. Die Ausfallquote der griechischen Banken liegt bei 25 Prozent. Geringer darf das Eigenkapital nicht sein. Die Deutsche Bank kam mit einer Eigenkapitalquote von 30 Prozent ohne Solvenzprobleme durch die Weltwirtschaftskrise (1929-33). Mehr ist nicht nötig.

Gegen eine drastische Verschärfung der Eigenkapitalvorschriften wird eingewandt, dass die Banken dann weniger Kredite vergeben würden. Dafür bestünde jedoch kein Anlass, wenn das vorgeschriebene Eigenkapital nicht als Quote, sondern nur als absoluter Betrag angehoben würde.

Yves Mersch, das hauptamtlich für die Bankenaufsicht zuständige Mitglied des EZB-Direktoriums, hat erklärt: "Wir werden [mit der Prüfung der Bankbilanzen] nicht anfangen, bevor die Regierungen sich nicht über Backstops – also die Notfallfinanzierung von Kapitallücken – geeinigt haben, die wir  möglicherweise in den Bankbilanzen entdecken" (Handelsblatt, 23.09.13). Mario Draghi unterstützt diese Position. Die EZB versucht damit, der Kommissionsforderung nach einem Abwicklungsfonds Nachdruck zu verleihen. Die europäischen Institutionen wollen das Interesse der Bundesregierung an der EZB-Bankenaufsicht dazu nutzen, um im Gegenzug die deutsche Zustimmung und Finanzierungszusage für einen weiteren europäischen Fonds zu erhalten. Auf die SPD können sie dabei rechnen. Werden CDU und CSU nachgeben? Es würde Stimmen kosten.

[1] Misslungen ist bereits die Gemeinsame Bankenaufsicht, die auf einer unzulässigen Rechtsgrundlage der falschen Institution übertragen wurde. Vgl. dazu im Detail meinen Aufsatz "Probleme der Bankenunion: Falsche Lehren aus der Krise", Kredit und Kapital 46, 2013, Heft 3, S. 251-302.

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