Montag, 10. Juni 2013

Die Europäische Zentralbank vor dem Bundesverfassungsgericht: Worum geht es und was könnte passieren? Von Michael Wohlgemuth

Heute, am Tag vor der mündlichen Verhandlung beim Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) im Hauptsacheverfahren ESM/EZB, haben wir die wichtigsten Hintergründe in einem Briefing zusammengestellt.

Hier das Wichtigste:

Worum geht es?

Diese Verhandlung wird sich – etwas untypisch – mit einer Vielfalt von Themen befassen, für die wiederum verschiedenen rechtliche Prüfkriterien herangezogen werden können. Die wichtigsten Fragen, wie die Ankündigung der mündlichen Verhandlung andeutet, sind die folgenden:
  • Verletzen EZB-Entscheidungen oder Maßnahmen die rechtliche Grundlage des deutschen Beitritts zur Eurozone?
  • Wird die Bundesbank durch EZB-Entscheidungen oder Maßnahmen gezwungen, auf Maßnahmen zurückzugreifen, die über ihr Mandat hinausgehen?
  • Wird das ursprüngliche EZB-Mandat überdehnt? Bleibt die EZB unabhängig?
  • Entsteht durch EZB-Entscheidungen oder Maßnahmen ein finanzielles Haftungsrisiko, das vom Bundestag nicht gebilligt wurde und somit das demokratische Prinzip der „haushaltspolitischen Gesamtverantwortung“ verletzt?  
  • Gibt es aus rechtlicher Sicht asymmetrische Auswirkungen der Offenmarktgeschäfte der EZB? Wird ein Land oder eine Gruppe von Ländern ungerechtfertigt begünstigt?

Hierbei muss zweierlei berücksichtigt werden:

  1. Das BVerfG wird nicht über die ökonomische Sinnhaftigkeit der, wenn auch „unkonventionellen“, EZB-Geldpolitik urteilen, sondern lediglich über ihre rechtliche Grundlagen;
  2. Dabei wird es zwischen zwei verfassungsmäßigen Grundsätzen einen Weg finden müssen: (a) dem Demokratieprinzip der fiskalischen Gesamtverantwortung von Bundestag und Bundesrat und (b) dem Prinzip der Unabhängigkeit von EZB und Bundesbank. Gleichzeitig dürfte sich zeigen, dass die rechtliche Beurteilung schon zwischen EZB und Bundesbank deutlich divergiert:

Bundesbank (Weidmann) gegen EZB (Asmussen)

Der Schwerpunkt der Verhandlung wird das so genannte OMT-Programm sein („outright monetary transactions“: geldpolitische Offenmarktgeschäfte, bei denen Staatsanleihen an den Sekundärmärkten im Euro-Währungsgebiet gekauft und verkauft werden).

Die EZB argumentiert, sie interveniere lediglich, um den monetären Transmissions­mechanismus wiederherzustellen und betreibe eine angemessene Geldpolitik, um Geldwertstabilität zu gewährleisten, die Euro-Zone zusammenzuhalten und (als nachrangiges Mandat) Wachstum und Beschäftigung zu fördern. Das Argument der EZB dürfte sein, die von den Staaten und Unternehmen in den Krisenländern (einschließlich Italiens) zu zahlenden Kreditzinsen seien einer übertriebenen Spekulation und der Angst vor einem Auseinanderbrechen der Euro-Zone geschuldet gewesen; ihre Niedrigzinspolitik sei deshalb auf dem Interbankenmarkt und schließlich auch in der Realwirtschaft nicht mehr angekommen; die Schwäche der Länder und die Schwäche der Banken habe sich gegenseitig verstärkt – zulasten der Realwirtschaft in den Krisenländern. Allein die Ankündigung des OMT habe die Lage (Zinsdifferenzen) zumindest auf den Märkten für Staatsanleihen wieder beruhigt.

Auch wird die EZB das BVerfG damit zu beschwichtigen versuchen, dass sie argumentiert: (a) OMT wird sich nur auf Länder beziehen, die Zugang zu Mitteln des ESM erhalten haben – und damit auch den Auflagen der „Troika“ unterliegen und (b) Anleihekäufe des OMT werden nicht ganz so direkt und unbeschränkt ausfallen wie von EZB Chef Mario Draghi zur Freude der Finanzmärkte letzten Sommer angekündigt. In ihrer Stellungnahme vor den BVerfG wird die EZB wohl klarstellen, dass nur (a) Anleihen mit kurzer Laufzeit (1-3 Jahre) von der EZB gekauft werden und (b) dies nicht direkt vom Staat bei Ausgabe der Anleihen, sondern erst nachdem diese zumindest „einige Tage“ (und nicht nur eine logische Sekunde) auf dem Sekundärmarkt gehandelt wurden. Dies könnte den juristischen Vorwurf einer „direkten“ und „unbegrenzten“ Monetisierung von Staatsschulen ein wenig entkräften.

Gleichzeitig könnte dies aber auf den Finanzmärkten für Irritation sorgen. Nach Berichten  reduzierte sich so das Volumen möglicher OMT Aufkäufe von Staatstiteln aus Spanien, Italien, Irland und Portugal von 2,2 Billionen Euro auf “nur” 524 Milliarden (der mögliche Umfang kann sich in Zukunft aber dadurch erhöhen, dass die betroffenen Länder die Fristigkeit ihrer neuen Anleihen anpassen).

Die Bundesbank findet viele derMaßnahmen rechtlich fragwürdig  da sie letztlich einer (nach dem europäischen Recht ausdrücklich verbotenen) monetären Staatsfinanzierung nahezu gleich kommen. Da die EZB inzwischen praktisch für die gesamte Eurozone als „Haftende der letzten Instanz“ auftrete, laufe sie Gefahr, letztendlich die einzige Finanzierungsquelle für viele Euroländer zu werden. Die Bundesbank ist auch besorgt, dass ihre Bilanz im Falle einer Aktivierung des OMT-Programms mit finanziellen Risiken beladen werden könnte (schließlich wäre die Bundesbank verpflichtet, Staatsanleihen der Euro-Peripherieländer zu kaufen, bei denen – wie in Griechenland – ein Gläubigerverzicht notwendig werden könnte). Mögliche Verluste würde am Ende der Bundeshaushalt tragen müssen – ohne dass der Bundestag hierzu etwas zu entscheiden habe.

Rechtliche Details



Wie könnte das BVerfG entscheiden – und was würde dies bedeuten?

Hintergrund:


  • Das BVerfG hat wenig direkte Befugnis, der “unabhängigen” EZB oder Bundesbank zu sagen, was sie zu tun haben.
  • Das BVerfG kann nicht direkt über eine Verletzung von EU-Recht befinden (das muss der Europäische Gerichtshof, EuGH, tun). Als Prüfmaßstab kommt nur das deutsche Grundgesetz infrage (über „ultra vires“ aber auch die Vereinbarkeit des EU-Rechts mit der deutschen Verfassung).
  • Das BVerfG könnte deshalb den Fall an den EuGH überweisen – das hat es aber bisher noch nie getan. Karlsruhe könnte zwar so den „schwarzen Peter“ nach Luxemburg weiterreichen – doch erwarten erfahrene Beobachter, dass das BVerfG wie bisher lieber selbst als Wächter der deutschen Verfassung und Demokratie zu agieren will.

Mögliche Szenarien:

1. Das BVerfG hält die Klagen für unzulässig und sich für unzuständig

Das ist nach dem zuvor Dargestellten sehr unwahrscheinlich. Es dürfte für einzelne Aspekte der anderen Klagen gelten (etwa: die Umstände der Irland-Umschuldung, TARGET2, ELA) – nicht aber für das OMT-Programm. Schließlich hat das BVerfG schon in seinem vorläufigen ESM-Urteil im September 2012 festgestellt: „Ein Erwerb von Staatsanleihen, … der auf eine von den Kapitalmärkten unabhängige Finanzierung der Haushalte der Mitgliedstaaten zielte, ist als Umgehung des Verbots der monetären Haushaltssanierung untersagt“.

2. Das BVerfG hält die Bundesregierung an, die Politik der EZB vom EuGH überprüfen zu lassen

Hier würde Karlsruhe den “schwarzen Peter” via Berlin nach Luxemburg weiterreichen. Das BVerfG würde sich von der Last befreien, über eine zentrale Weichenstellung in der Eurozone selbst final befinden zu müssen – aber auch von der „Lust“, oder besser: Verantwortung, deutsche Verfassungsprinzipien zu formen und zu verteidigen. Insgesamt scheint dieser Ausweg auch eher unwahrscheinlich, da man in Karlsruhe weiß, dass Luxemburg (und am Ende auch Berlin) höchstwahrscheinlich die Argumente der EZB stärker gewichtet als die Bedenken der Bundesbank und des BVerfG selbst.

Eine Variante dieses Szenarios hat letzte Woche der ehemalige BVerfG Richter Udo di Fabio in einemGutachten veröffentlicht . Sollte sich die EZB ersichtlich und dauerhaft “ultra vires” (außerhalb des vom Grundgesetz gezogenen Ermächtigungsrahmens) in einer Weise handeln, die die haushaltspolitische Eigenverantwortung der Eurostaaten aushebelt, dann müsse das BVerfG „mit einem Feststellungsurteil darauf hinweisen und die handelnden Organe des Bundes zu einer angemessenen Einwirkung auf die anderen Vertragsparteien anhalten“.

3. Das BVerfG hält OMT oder andere Maßnahmen der EZB für Verstöße gegen das Grundgesetz

Dies könnte einen integrationspolitischen GAU auslösen. Karlsruhe würde entscheiden, dass, unter den gegebenen Umständen, Deutschland die Politik der EZB nicht weiter mitttragen und umsetzen dürfe. Dies würde freilich nur im extrem unwahrscheinlichen Fall den Austritt der Bundesrepublik aus der Eurozone nach sich ziehen. Schon das Feststellungsurteil (s. Szenario 2) mit seinen „Einwirkungsaufträgen“ an die Bundesregierung und den Bundestag ist nicht allzu wahrscheinlich. Als nächste Stufe könnte das BVerfG – wenn diese Aufträge erfolglos bleiben – als „ultima ratio“ verlangen, entweder das Grundgesetz zu ändern oder die Bundesrepublik zu einem einseitigen Austritt aus der Währungsunion verpflichten (was, wie das BVerfG mehrmals festgestellt hat, nicht rechtlich unmöglich ist).

4. Das BVerfG hält OMT oder andere Maßnahmen der EZB für, unter Bedingungen, gerade noch verfassungskonform – und zieht (weitere) rote Linien

Dies ist das wahrscheinlichste und bisher stets erprobte Szenario (mit reichlich vielen denkbaren Varianten). Das BVerfG ermahnt die deutsche Regierung und den Bundestag erneut an ihre Verantwortung vor der Verfassung. Hierzu gehört vor allem die Erinnerung an das Demokratieprinzip (auch bekannt als “no taxation without representation”). Fiskalische Haftung für die Schulden anderer darf durchaus im Sinne der europäischen „Integrationsverantwortung“ des Grundgesetzes übernommen werden. Aber dies darf nicht ohne Beschluss und Kontrolle, an deutschen Parlamenten vorbei, geschehen.

Das BVerfG dürfte etwa seitens der EZB und der Bundesbank deutlichere Erklärungen verlangen, nach welchen Kriterien über den Einsatz von OMT entschieden werden soll (um auch und vor allem dem Bundestag transparenter zu machen, welche Haushaltsrisiken entstehen könnten).

Das BVerfG wird dabei zum einen die Unabhängigkeit der EZB betonen und achten wollen; gleichzeitig aber auch darauf verweisen, dass sich diese Unabhängigkeit nur durch Einhalten der Beschränkungen des Mandats der EZB rechtfertigen lässt. Dies bedeutet, dass die EZB nur einem primären Ziel verpflichtet ist: der Gewährung der Geldwertstabilität. Dass die Erzwingung politisch erwünschter nivellierter, d.h. marktwidriger, Risikoaufschläge auf Kredite auf dem Wege der Monetisierung und Vergemeinschaftung der Staatsschulden nicht mit dem europarechtlichen Mandat der EZB und dem deutschen Grundgesetz vereinbar ist, hat das BVerfG bereits festgestellt. Es wird dies wohl erneut tun.

Nun ist es an der EZB, diese Bedenken zu widerlegen: ein heikle Aufgabe: das BVerfG zu beruhigen – ohne dabei die Finanzmärkte zu beunruhigen.

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