Montag, 25. März 2013

„Wo Europa endet – Ungarn, Brüssel und das Schicksal der Demokratie“. Zusammenfassung und Kommentar zum neuen Buch von Jan-Werner Müller. Von Oliver Treidler


Kann es innerhalb der EU eine Diktatur geben? Unter dem Eindruck der jüngsten Entwicklungen in Ungarn versucht Prof. Müller von der Princeton University auf rund 70 Seiten eine Antwort zu skizzieren. In der Einleitung werden zwei Fragen in den Mittelpunkt gerückt:

„Wie soll sich der Rest Europas zu solchen Entwicklungen verhalten? Und vor allem: Soll Brüssel etwas tun? Darf Brüssel etwas tun?“ Im Kern geht es also um das Spannungsverhältnis zwischen der EU und den Nationalstaaten.

Leider gestaltet Müller seine Analyse nicht ergebnisoffen, was den wissenschaftlichen Gehalt dieser Arbeit merklich trübt. Bereits zu Beginn stellt Müller fest: „Die Gefahr eines supranationalen Paternalismus sollte man ernst nehmen. […]“. Allerdings hebt er diese Feststellung umgehend auf, in dem er ergänzt: „Nichtsdestotrotz: Prinzipiell, so die These dieses Essays, ist die EU legitimiert, zum Schutz nationaler Demokratien in Mitgliedsländern zu intervenieren. Und sie sollte auch intervenieren.“

Ungarn auf Abwegen
Die Bestandsaufnahme (erstes Kapitel) ist lesenswert. Die Hintergründe der ungarischen Verfassungsreform werden von Müller kenntnisreich und in angenehm kompakter Form aufgearbeitet. Dabei lassen sich folgende Kernaussagen identifizieren:

• „Man baute den Staat dergestalt um, dass neue Behörden zur Aufsicht beispielsweise über die Medien und die Haushaltspolitik entstanden – und diese Behörden wurden im Regelfall mit Parteileuten oder zumindest parteinahen Personen besetzt […]. De facto wurde parteipolitische Macht so auf lange Zeit (und unabhängig vom Ausgang zukünftiger Wahlen) zementiert“ (S.24). Müller spricht in diesem Zusammenhang von einer Überkonstitutionalisierung. Er betont darüber hinaus, dass die Verfassung nicht isoliert betrachtet werden dürfe. Die Verfassung sollte im Zusammenhang mit der politischen Gesamtsituation und den politischen Strategien der Regierungspartei (Fidesz) gesehen werden.

• „Diese Strategien zielen nicht auf einen offen autoritären „Führerstaat“, aber doch auf eine hochzentralisierte, in Teilen illiberale Demokratie, die das Gefüge der checks and balances systematisch unterminiert, die Medien einschüchtert oder de facto direkt kontrolliert […]“ (S.29). Die entsprechenden Reaktionen der EU-Kommission bewertet Müller als (zu) verhalten. Die Mediengesetze sowie die mangelnde Unabhängigkeit der Zentralbank, des Datenschutzbeauftragten und der Justiz wurden zwar offiziell bemängelt – eine nachhaltige Wirkung dieser Ratschläge bleib aber aus.

• „Die Reaktion Orbans lief nach dem bekannten Muster ab. Nach außen wurde beteuert, man werde den Ratschlägen der EU folgen […]. Nach innen brüstete man sich, die Magyaren würden sich keiner fremden Macht beugen, auch Brüssel nicht“ (S.33).

EU in demokratischer Mission
Im zweiten Kapitel geht Müller der Frage nach, ob Brüssel angesichts der Entwicklungen in Ungarn mehr tun soll bzw. darf. Um seine Antwort zu entwickeln, versucht der Autor vier grundsätzliche Einwände gegen eine Intervention Brüssels zu entkräften:

• Demokratiedefizit der EU: Das Demokratiedefizit wird von Müller weitgehend als irrelevant ausgeklammert. Hierzu liefert er eine recht eigentümliche Interpretation der gescheiterten Referenden: „Obgleich der EU-Verfassungsvertrag vor einigen Jahren gescheitert ist – de facto hat die Union eine Verfassung, der sich die Mitgliedstaaten freiwillig unterwerfen […]“ (S.37). Eine verfassungsrechtliche Begründung bleibt Müller leider schuldig.

• Kein gemeinsames Demokratieverständnis: Diesen Einwand lässt Müller bis zu einem gewissen Grad gelten. Er weißt allerdings zu Recht auf einen gemeinsamen Kern hin, den er wie folgt formuliert: „Demokratie wird nicht einfach mit Wahlen gleichgesetzt, sondern in einem dezidiert liberalen Licht gesehen. Es braucht neben Wahlen auch ein System von checks and balances, also Gewaltenteilung, sowie einen starken Grundrechtsschutz“ (S.39).

• Interventionen als illiberaler Paternalismus: Hier wendet sich Müller gegen John Stuart Mill, welchen er wie folgt in die heutige Zeit übersetzt: „Die EU kann nicht die ungarische Opposition ersetzen; die Bürger eines Landes müssen selbst zu der Einsicht gelangen, dass sie keine illiberale oder gar undemokratische Regierung wollen – und dann im Namen dieser Einsicht den politischen Kampf austragen“ (S.42). Für Müller macht man es sich mit einem solchen Standpunkt zu einfach. Laut Müller können wir nicht die Rolle des Außenstehenden annehmen; „Denn in gewisser Weise gibt es innerhalb der EU keine strikt nationalen Angelegenheiten mehr. […] die Union ist eine politische Gemeinschaft, und das bedeutet nicht zuletzt: politisch und rechtlich sanktionierte Interdependenz“ (S.43).

• EU-Intervention als politische Hypokrisie: Den Vorwurf Brüssel würde mit zweierlei Maß messen versucht Müller zu entkräften indem er auf die Unterschiede zwischen Österreich im Jahre 2000 („Haider-Sanktionen“) und der Situation in Ungarn hinweist. Grundsätzlich mahnt Müller Zurückhaltung bei Interventionen an: „Solange begründete Hoffnung besteht, dass ein Volk seine Freiheit selber verteidigen kann, und solange die europäischen Verträge nicht verletzt werden, sollte der Rest der Welt sich zurückhalten“ (S.46).

Eine klare Antwort auf die Ausgangsfrage bietet uns Müller somit nicht an. Seine Argumentation in diesem Abschnitt ist zu kurz gefasst und bietet eher Gedankenfutter als eine wirklich fundierte Behandlung der Fragestellung. Die vier grundsätzlichen Einwände werden von Müller nicht überzeugend entkräftet – zumal er in einigen Punkten die Berechtigung der Einwände anerkennt. Ein möglicher Grund für die abwägende Analyse mag sein, dass Müller die Frage nach der Legitimität Brüsseler Interventionen explizit der Frage nach den geeigneten politischen Instrumenten unterordnet (S.49). So bleibt als Begründung für eine Intervention der EU letztlich nur die These dieses Essays übrig – welche wie ein Glaubenssatz den ganzen Text prägt. Hier ist viel Platz für zukünftige Analysen und Diskussionen – eine ergebnisoffene Analyse wäre die Grundvoraussetzung dafür eine überzeugendere Antwort zu finden. 

Als positiv festzuhalten ist, dass Müller, trotz seiner weitgehenden Befürwortung von Interventionen, der EU keinen Blankoscheck ausstellt, sondern fordert, dass nur interveniert werden dürfe, wenn folgende Kriterien erfüllt sein (S.47ff.):

• Erstens: Eine Regierung muss bereits undemokratische Reformen durchgeführt haben – für präventive Sanktionen gibt es keine guten Gründe
• Zweitens: Die problematischen Reformen müssen systematischen Charakter aufweisen. 
• Drittes: Es müssen gute Gründe vorliegen, die daran zweifeln lassen, dass das entsprechende Land zu einer „politischen Selbstkorrektur“ fähig ist.

Das Problem dieser Kriterien ist offensichtlich; sie sind wachsweich. Müller gesteht zwar ein, dass es sich um „relativ weiche“ Kriterien handelt, hegt aber keinen grundsätzlichen Zweifel daran, dass sich Institutionen finden lassen, welche über die notwendige „politische Urteilskraft“ (?) verfügen, um diese Regeln angemessen anzuwenden.

Europas Instrumentenkasten
Im dritten Kapitel untersucht Müller „Europas Instrumentenkasten“ nach dem geeigneten Werkzeug bzw. der geeigneten Institution. Das wirklich geeignete Instrument findet Müller nicht. Artikel 7 des Lissabon-Vertrags, die sog. „große Keule“ (Entziehung von Rechten eines Mitgliedstaates), hält er für wenig geeignet.  Er sei zu kompliziert in der Anwendung und politisch unbequem („Die EU ist keine Sache von allzu direkten Konfrontationen. Artikel 7 passt nur schwer in diese Kultur“ (S.52)). Dennoch plädiert Müller dafür, Artikel 7 um die Möglichkeit zu erweitern, ein Mitgliedsland ganz aus der EU ausschließen zu können – derzeit könne schließlich eine Diktatur offiziell in der EU verbleiben (nur eben ohne Stimmrecht).

Die EU-Bürgerschaft oder eine Europäisierung der Politik hält Müller als Grundlage auch für ungeeignet. Im Kontext mit dem letzten Punkt warnt Müller (sicher nicht zu Unrecht) davor, kurzsichtige Parteipolitik könne dem langfristigen Schutz der Demokratie entgegenstehen. Er weist hier sowohl auf Angela Merkels Haltung zu Orban hin als auch auf die Rechtfertigung des Vorgehens Pontas (Einleitung eines Amtsenthebungsverfahrens gegen Staatspräsident Basescu) durch Martin Schulz. 

Da kein geeignetes Werkzeug verfügbar ist, schlägt Prof. Müller vor, ein neues zu erschaffen. Ihm schwebt eine überparteiliche Institution vor, welche kurzfristig politischen Alarm schlagen könnte für den Fall, dass die ober aufgelisteten Kriterien erfüllt sind. Als Richtschnur sollen hierbei die „Kopenhagener Kriterien“ genutzt werden (welche unter anderem Demokratie, Rechtsstaat und Minderheitenschutz beinhalten). Diese wurden im Zuge der EU-Erweiterung bereits angewendet und sind somit etabliert. Die entsprechende Kompetenz sollte nicht der EU-Kommission zugesprochen werden, sondern auf eine eigenständige „Kopenhagen-Kommission“ übertragen werden. Im ersten Schritt sollte diese durch offizielle Rügen auf Übertretungen hinweisen und nur als letztes Mittel auch Sanktionen verhängen.

Der Vorschlag erscheint mir grundsätzlich sympathisch, wird aber nicht ausreichend konkret entwickelt. Der größte Schwachpunkt sind die wachsweichen Kriterien in Kombination mit der Annahme, die Kopenhagen-Kommission würde über starke politische Urteilskraft und Autorität verfügen.

Die Europäische Politische Union
Würde der Essay hier enden, hätte ich es trotz aller Kritik als willkommenden Denkanstoß bezeichnet. Leider präsentiert Müller aber noch seine Zukunftsversion für Europa. Der Autor stellt sich eng neben Martin Schulz und offenbart hier seine bisher einigermaßen im Zaum gehaltenen zentralistischen Ansichten. Abschließend einige „Kostproben“ dieser Vision:

„Klar ist, dass die Lösung der Eurokrise eine Neuverteilung politischer Autorität in der EU nötig macht und dass diese Neuverteilung letztlich von den Bürgern als legitim anerkannt werden muss – so sie denn Bestand haben soll. So befürwortet inzwischen alle Welt (oder zumindest alle Welt in Deutschland) die Idee einer Europäischen Politischen Union“ oder kurz „EPU““(S.66).

„Es bleibt zudem unklar, wie eine Europäische Kommission, die vor allem als Finanz-Grenzschutz dient, zu einem legitimen politischen Akteur werden kann. Eine mögliche Antwort lautet: Notwendig wäre hier ein substanzielles EU-Budget, das die Kommission zur Lösung von Sachproblemen einsetzen und mit dem sie vor allem wirtschaftliche Ungleichgewichte innerhalb der Eurozone mildern könnte“ (S.68).

„Darüber hinaus würde ein Budget es der Kommission ermöglichen, nicht nur als Hüterin neoliberaler EU-Verträge, sondern auch einmal als Advokat der Gerechtigkeit in Europa aufzutreten“ (S.69).

„Sollte die “EPU“ primär oder gar ausschließlich die Konstitutionalisierung von ordoliberalen Regeln bedeuten, so wäre dies eine schlechte Nachricht für die europäischen Bürger. Das Ideal einer marktkonformen Demokratie hätte über das des demokratiekonformen Marktes gesiegt“ (S.69).

Oliver Treidler ist externer Doktorand an der Universität Würzburg und Forschungsreferent bei Open Europe Berlin.

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