Freitag, 15. Februar 2013

Die Hydra der (Finanzmarkt-) Regulierung. Von Johannes Fischer

Staatliche Regulierung ist wie eine Hydra. Das trifft besonders auf die Regulierung der Finanzmärkte zu. Erweist sich ein Regulierungsregime als unfähig, werden sogleich zwei neue geschaffen. Die letzten drei Jahrzehnte werden zwar häufig als Zeitalter der Deregulierung bezeichnet. Aber die wirkliche Geschichte sieht etwas anders aus: Nach der großen Depression wurde der Finanzsektor lange Zeit mit einfachen Regeln wie der Trennung von Geschäfts- und Investmentbanken kleingehalten. Als diese Regeln gekippt wurden, ergingen immer mehr kleine und komplexe Reglungen. Es wuchs ein monströser Apparat staatlicher Regulierungen.

Mittlerweile ist es Konsens, dass die Finanzmärkte strenger reguliert werden müssen. Die Europäische Kommission setzte im Februar 2012 eine Kommission (Liikanen  Kommission) zur Erarbeitung von Vorschlägen für eine gemeinsame europäische Reform der Bankenregulierung ein. Als Vorbild des im November erschienen Abschlussberichts wurden insbesondere die Empfehlung der britischen Independent Commission on Banking (Vickers Kommission) und die US-amerikanische Dodd-Frank Bill (insbesondere die Volcker-Regel) genannt. Es wird dabei aber außer acht gelassen, dass die Regulierungsregime der letzten drei Jahrzehnte keinen stabilisierenden Effekt hatten. Im Gegenteil. Das Ausmaß der Finanzkrisen wurde immer schlimmer. Und auch die Banken wurden immer größer - sie sind die einzigen, die den Regulierungswahn noch wirklich umsetzen können. Die EU täte besser daran, diesem Trend nicht zu folgen. Denn die Regulierung treibt mittlerweile absurde Blüten.

Der Abschlussbericht der Vickers Kommission hat eine Länge von 363 Seiten, die Dodd-Frank Bill zur Regulierung der Finanzmärkte eine Länge von 848 Seiten. Zwei Jahre nach Verabschiedung des Gesetzes sind aus den 848 Seiten 8.843(!) Seiten an Regulierungen geworden. Zum Vergleich: Die Gesetzestexte zur Schaffung des Federal Reserve Systems oder des Glass-Steagall Acts hatten eine Länge von 31 bzw. 37 Seiten. Ein Teil der Dodd-Frank Bill ist die Volcker-Regel zur Beschränkung des Eigenhandels. Um die Volcker-Regel durchzusetzen, versendeten vier Regulierungsbehörden im November 2011 einen 298 Seiten langen Vorschlag an Banken und andere Firmen. Er enthielt 383 Fragen und 1420 Unterfragen. Die Anwaltskanzlei Davis Polk hat eine Liste der geforderten Schritte für die Erfüllung der Volcker-Regel bereitgestellt. Sie besteht aus 355 unterschiedlichen Schritten. Dabei ist die Volcker-Regel nur ein Abschnitt unter mehreren hundert. Es sollte also niemanden mehr verwundern, wenn die Reform nicht ohne Kosten vonstatten geht. Eine Studie kommt zu dem Schluss, dass die Dodd-Frank Bill das Wachstum der amerikanischen Volkswirtschaft bis 2015 um 2,7% verringern könnte und dabei fast 3 Millionen Jobs kosten könnte. Eine andere Studie besagt, dass die Reform amerikanischen Unternehmen bis zu 315 Mrd. USD kosten könnte und die jährlichen Kosten für die Aufnahme von Kapital um 43 Mrd. USD in die Höhe treiben könnte. Das neueste Gesetz zur Stabilisierung der Finanzmärkte sieht damit vielmehr wie Konjunkturpaket für Unternehmensberatungen und Anwaltskanzleien aus.

Der Wirtschaftswissenschaftler Laurence J. Kotlikoff von der Universität Boston zählt allein in den U.S.A. 115 Behörden, die mit der Durchsetzung dieser Regeln befasst sind. In Deutschland waren es ursprünglich nur die Bundesbank und die BaFin. Aber der Wildwuchs nimmt auch hier seinen Anfang. Auf europäischer Ebene kommen nun mit der European Banking Authority (EBA), der European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA), der European Securites and Markets Authority (ESMA), dem European Systemic Risk Board (ESRB) und bald der EZB fünf Behörden hinzu. Alle sind mit unterschiedlichen Zuständigkeiten und Befugnissen ausgestattet. So unterliegt EZB den Vorgaben der EBA. Die nationalen Aufsichtsbehörden unterlagen diesen zuvor aber auch schon. Wo liegt der Nutzen in einer Behörde, welche die Vorschriften zweier schon bestehender Behörden umsetzt? Wohin der Wildwuchs der Regulierungsbehörden führen kann, zeigt diese Grafik des Economist. Sie stellt die Befugnisse einiger amerikanischer Regulierungsbehörden dar.

Effiziente Regulierung sieht anders aus. Regulierung hat die Krisen der letzten 30 Jahren nicht verhindern können. Wahnsinn sei, immer wieder das Gleiche zu tun und andere Ergebnisse zu erwarten, sagte Einstein einmal. Wir brauchen nicht noch mehr komplexe Regeln. Die Welt an sich ist kompliziert genug. Komplexe Regeln benötigen mehr Informationen als Gesetzgeber und Regulierer je erlangen könnten, und weisen deshalb schlechtere Ergebnisse auf als einfache Regeln. So argumentierte Andrew Haldane auf dem letzten Federal Reserve Symposium in Jackson Hole. „Je mehr Gesetze und Verordnungen kundgemacht werden, desto mehr Diebe und Räuber gibt es.“ schrieb Laozi im 6. Jahrhundert vor Christus. Die EU sollte deswegen nicht den Fehler begehen, bei der Regulierung der Finanzmärkte dem amerikanischem Beispiel zu folgen. Die europäische Gemeinschaft sollte auf klare Regelungen sowie eine konsequente Durchsetzung des Haftungsprinzips setzen. Ein Vorschlag für effizientere Regeln wäre zum Beispiel, Manager persönlich haftbar zu machen (wie in Brasilien), oder die Haftungsbeschränkung für Aktionäre von Finanzmarktakteuren aufzuheben, wie es in Deutschland bis 1870 Gesetz war. Es wäre an der Zeit, der Hydra Einhalt zu gebieten.

Johannes Fischer studiert Politik, Philosophie und Ökonomie an der Universität Witten/Herdecke und arbeitet als wissenschaftliche Hilfskraft bei Open Europe Berlin.

1 Kommentar:

  1. Mutiger Artikel, denn Regulierung liegt voll im Trend. Weil enstandene Ressentiments gegenüber Banken sich wirkungsvoll durch Banken-Bashing politisch inszenieren lassen. Schäden, die dabei enstehen, werden bei dieser Übermotivation leicht übersehen. Denn rational ist das nicht. Jede Volkswirtschaft braucht ein ihr entsprechenes Bankensystem (man bedenke den Appell Buffetts nach dieser Ausgewogenheit).Vielleicht ist Regulierung aber selbst das Problem. Vielleicht war sie für die Subprime-Krise in den USA zu einseitig zentralistisch und hat deswegen diesen verheerenden Systemfehler verursacht, dass die Verbreifung der Risiken alle Finanzmarktakteure gleichzeitig blind gemacht hat… Und jetzt geht es nicht mehr um die richtige Regulierung, sondern das Bedürfnis nach Regulierung oder nach politischer Profilbildung. Folge ist, dass die Regulierung gerade im globalisierten Finanzsektor idiosynkratischer wird und ihm somit in seiner Dynamik nicht gerecht wird. Manchmal staunt man wie unwissend Politiker sind, wenn sie Leerverkaufsverbote aussprechen und damit das betroffene Unternehmen sogar stigmatisieren, obwohl das Verbot technisch leicht umgangen werden kann und somit unwirksam ist. Wenn solche Aktionen während der akuten Krise auch symbolischer Natur waren, so ist die neue Regulierungswut Ausdruck der Hilflosigkeit in der globalisierten Welt ohne Regierbarkeit mit zynischen G20-Gipfeln mit dem Ende eines Währungskrieges… denn allein das Geld hat universelle Macht.

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